论检察独立的外部保障机制

卢均晓

检察独立是现代法治的一项重要原则，其基本涵义就是检察机关依法独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体或个人的干涉。检察独立是权力制衡和依法治国的必然要求，是强化法律监督职能和实现国家法律统一正确实施的重要手段。当前检察独立法律依据的虚无化、检察权地方化、检察工作行政化、检察官大众化等因素导致了检察机关难以独立行使检察权和法律监督职能的严重弱化。笔者认为，要从根本上解决上述问题，在检察机关不断加强自身建设、增强队伍素质、提高监督水平的基础上，还必须构建具有中国特色的检察独立外部保障机制。
一、 完善检察独立的法律依据
（一）明确检察机关的宪法地位。我国宪法第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。法律监督是统治阶级为确保其法律能够正确实施，维护国家法制统一而实行的专门监督。最高权力机关将行政执行权、审判权和法律监督权分别赋予行政、审判和检察机关行使，一方面行政、审判、检察机关由权力机关产生，对它负责，受它监督；另一方面同属被授权机关的行政、审判、检察机关相互独立，地位平等，在宪法框架内根据各自的职权范围各司其职、各负其责，并以此实现相互间的制约。 检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位已成通论。
（二）明确检察权的性质。顾名思义，检察机关享有的权力统称为检察权，它是国家确保其法律能够统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力，主要可分为三个方面：一是职务犯罪监督权，主要表现为职务犯罪侦查权，即通过对国家工作人员的职务犯罪以及与执行职务有关的犯罪进行侦查，以保障国家机关执法的公正和准确；二是公诉权，即各个法定侦查机关和部门侦查终结的犯罪案件，都由检察机关依法作出起诉或不起诉的决定，将起诉的案件依照管辖的规定向人民法院提起公诉、交付审判，这是运用法律监督的职权代表国家对犯罪行为实施的法律监督；三是诉讼监督权，即对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼活动是否合法实行法律监督，诉讼监督的对象是国家的侦查、审判和司法行政机关，监督的内容是司法行为和处理决定是否符合国家法律的规定。 可见，检察权就是法律监督权，它们的内涵与外延是完全一致的， 都是国家权力机关赋予检察机关的一项独立而专门的国家权力，不是司法权或行政权的组成部分。当前，不少学者和法律界人士对检察权的性质提出自己的观点，或认为检察权是一种行政权；或认为检察权是一种司法权；或认为检察权既具有行政权的成份，又具有司法权的成份，是双重属性；有的学者进一步质疑检察机关是国家法律监督机关的宪法定位不准确，甚至提出检察机关应当撤销、分解。笔者认为，出现这种偏差的主要原因有二：一是将西方“三权分立”学说模式化、普遍化，遇到国家权力配置问题就硬套“三权分立”的固有模式；二是将检察权的表象当成了本质，虽然检察权在不同情况下表现为职务犯罪侦查权、公诉权或诉讼监督权，但侦查权、公诉权和诉讼监督权作为检察权的表现形式和实现手段最终又统一和依附于检察权。
（三）完善检察机关依法独立行使检察权的法律依据。法律监督不是泛指监督法律实施的一切活动，而是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的，能够产生法定效力的监督。 因此，如果没有相应的法律保障、法律授权、法律程序，确保检察机关依法独立行使检察权就只能是一句空话。当前我国没有专门的法律监督法，有关检察机关地位、职权和工作程序等规定主要散见于宪法、检察院组织法和刑事诉讼法等法律规范中，一方面根本法和基本法受其原则性、概括性所限，不可能对检察法律监督做出具体翔实的规定；另一方面低位法对检察法律监督的规定又比较散乱。这样检察机关在行使检察权时，必然要面临两大尴尬：一是在实体上出现盲点和空白。例如，公安机关的治安处罚、部分侦查活动和裁判活动，以及几乎所有行政执法活动，都游离于法律监督立法之外，而这些恰恰是执法不严和权力可能被滥用的领域；二是在程序上缺乏刚性和可操作性。例如，刑诉法第八十七条规定，公安机关不立案理由不能成立的，检察机关应当通知其立案。如果公安机关坚持不立案，检察机关“立案通知”的指令性便显得苍白无力。又如，刑诉法规定人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准机关；认为减刑、假释裁定不当的，应当在收到裁定书副本后二十日以内向人民法院提出书面纠正意见，但没有规定暂予监外执行决定机关和人民法院必须在作出决定、裁定后多长时间内将法律文书送达检察机关，造成刑罚变更执行监督严重滞后，甚至处于虚置状态。笔者认为，应当尽快制定一部法律监督法，对检察机关法律监督的任务、原则、范围、程序以及法律后果等做出全面系统的规范，使检察机关能够理直气壮的依法独立行使检察权。
二、 改善党的领导与检察独立的关系
（一）党的领导与检察独立的关系。党是社会主义事业的领导核心，检察独立与党的领导不是对立的，检察机关依法独立行使检察权，并不意味着可以削弱或摆脱党的领导。党的领导主要是对检察方针政策的引领和指挥、组织上的领导和监督、整体工作上的协调和支持。它的目标是切实保证检察机关依法独立行使职权，确保国家法律统一正确实施。打着“绝对服从党领导”的幌子干预检察机关的日常办案工作，必然影响检察监督的公正，损害法律的尊严，降低党的威信，最终削弱了党的领导。
（二）改善党对检察机关的领导方式。十六大首次提出党要“依法执政”，要健全科学化、规范化、制度化的领导机制。笔者认为，为了保证检察机关依法独立行使检察权，党对检察工作的领导应该是：①制定大政方针指导检察工作的顺利开展；②提出立法建议，并通过人民代表大会制定和修改法律；③规范地方党委对检察机关的领导权限和方式，防止党的某一部分或某一个人对检察独立的干扰；④通过组织部门和人民代表大会对检察机关主要人选进行酝酿、推荐、考评和任免；⑤加强检察机关内部党组织的领导作用，将检察机关的党组升格为党委，坚持党中央对检察机关的直接领导，高检院党委领导地方院党委，上级院党委领导下级院党委。总之，党的领导应是政治领导、思想领导、组织领导和宏观领导。
三、 改善人大监督与检察独立的关系
（一）人大监督与检察独立的关系。人大监督是指人大及其常委会对检察机关的法律监督、组织监督和工作监督。人大监督与检察独立两者在本质上并无矛盾，在中国必须坚持和加强人大对检察机关的监督。一是人大在国家机关中处于核心地位。我国宪法规定： “人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。检察权就是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支，检察机关独立行使检察权，只能独立于行政机关、审判机关、社会团体和个人，不能也不应独立于人大；二是人大监督是防止检察腐败的重要手段。不受监督的权力必然导致腐败。人大监督能够防止检察腐败，纯洁检察队伍，确保检察权的行使符合国家和人民的意志，确保检察权严格运行在法治的轨道上；三是人大监督有利于检察机关依法独立行使检察权。当前检察机关依法独立行使检察权往往受到形形色色的干预，争取人大的支持和监督能够减少和防止一部分地方势力对检察独立的不良影响。
（二）改善人大对检察机关的监督方式。检察机关依法独立行使检察权至少应包括两方面内容：检察独立和防止检察权的滥用，而且两者在我国检察实践和改革的进程中有一个必然的碰撞，但如前所述两者本质上并无矛盾，问题的关键是如何处理好两者的关系。人大监督固然不可或缺，但这种监督必须依照宪法和法律的规定而为。一是人大监督的内容和方式要法定化。任何监督离开法律的支撑都是软弱的，同时任何监督离开法律的规制，其本身也就失去了监督。根据宪法、法律和人大议事规则的规定，人大及其常委会对检察机关的监督权限和方式主要有：①评议并表决检察机关工作报告；②对检察人员的任免权，包括对同级检察长的选举和罢免权、副检察长、检察委员会委员、检察官的任免权和对下一级检察机关检察长任免的批准权；③对检察机关违反宪法和法律规定行为的质询权；④对检察长报请问题和涉及检察机关特定问题的调查及决定权；⑤特赦权；⑥对检察院决定、批准逮捕人大代表的许可权等。人大和人大代表不得超越和滥用监督权，干预检察机关依法独立行使检察权；二是人大监督应当遵循以下基本的原则：①监督应首先尊重检察独立，这是人大依法监督的基础和前提；②监督一般应当在事后，不能发生在事前或事中，不能干扰检察机关法律监督的进程，但程序问题除外；③监督也应实行“不告不理”，避免“事事关心”和“主动出击”，但情况紧急等特殊情况不在此限；④监督的重点是程序上的违法，如超期羁押、越权办案、刑讯逼供等，尽量不介入实体；⑤监督应该是集体监督，人大代表集体行使的监督权，不能演变成人大代表个人的监督权；⑥监督应实行回避制度，对涉及人大代表个人事宜的案件，人大代表不宜自行提起，而应回避。总之，人大监督应当是事后监督、被动监督、程序监督和集体监督。
四、 改革检察机关人财物管理体制
尽管我国宪法确立了“一府两院”的体制，但由于检察机关的人事编制权由地方政府的人事部门行使，日常开支、办案经费由地方政府的财政部门供给，检察机关的人事、经济命脉都掌握在地方政府的手里，导致检察权地方化和法律监督职能严重弱化。从某种程度上说，检察机关能否独立行使检察权关键在于检察机关人财物管理体制的改革。
（一）摒弃双重领导，构建检察一体化大格局。借鉴金融体制改革的经验和海关、国税系统的做法，构建“垂直领导、预算单列、统一协调、分级负责”的检察一体化大格局，真正实现宪法规定的“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。一是通过立法赋予检察机关统一的财政控制权和物质调配权。建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财物保障体制，规定每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算，提交到全国人民代表大会或其常务委员会审议通过。经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将检察经费从地方财政分离出来，以经济独立推动检察独立，以检察独立促进经济独立；二是主要人事管理上要实现检察系统直接管理，即赋予检察机关应有的人事决定权。地方各级检察机关的检察长应由上一级检察机关检察长提名，上级人大选举任命；副检察长、检察委员会委员、检察官由本院检察长商请上级检察机关后提名，同级人大选举任命；检察长、副检察长、检察委员会委员必须从资深检察官中选任，决不允许从地方党政机关调任。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。
（二）实现检察官职业化、精英化。徒善不足以为政，徒法不能以自行。检察独立要以一个政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的检察官队伍为依托，这既是处理和应对各种复杂关系的前提条件，也是实现检察独立和履行法律监督的内在要求。全国统一司法考试的实行和《检察官法》的修正，确立了法律职业准入制度，对检察官队伍的精英化具有里程碑的意义。但如何广开门路、广纳群贤，尽快优化检察官队伍的年龄、素质、知识结构，已成为当前亟待解决的难题。一是要完善检察官选任机制。面向全社会符合条件的法律专业人员公开招考、择优上岗，避免非专业人员（技术人员除外）进入检察机关，对不适合继续从事检察工作的人员要末位淘汰、下岗分流；二是检察官培训要经常化、规范化、法制化。检察官必须具备开拓创新的能力和与时俱进的品格，适应飞速发展的社会需要。依托检察官学院和其他法律院校，对检察官进行职业技能培训，尽快培养一批高层次复合型、专业型、外向型的检察人才；三是改革检察官的管理机制。当前检察官的职务和待遇是按照公务员行政职级的标准（科员级、科级、处级、厅级）而定，论资排辈、首长负责等做法广泛存在。管理的行政化不利于调动检察官的积极性，使检察机关失去应有的活力。改革管理机制一是要逐步淡化以行政职级为主的管理模式，把业务水平作为晋升法律级别的主要标准，实现法律级别与待遇标准挂钩，激发检察官学习和工作的积极性；二是推行检察官逐级遴选制，上级院高级别的检察官应从本院和下级院的检察官中择优选任，使检察官不仅在本院而且在上下级院能够合理流动，真正做到人尽其才、才尽其用。