WTO与档案立法研究

吴雁平

开封市档案局


王刚同志在全国档案局长馆长会议上强调：“我国加入世界贸易组织，对外开放进入新的阶段，使我们的档案工作面临新的挑战。目前，有关部门正在对相关法律、法规、规章进行清理和修改。档案行政管理部门也应对有关的档案法规、规章进行清理，以保证国家法律、法规、规章的一致性。为了做好这项工作，档案行政管理部门要在深入有关部门和行业调查研究的基础上，认真清理和修改档案法规、规章，使之更好地适应“入世”后的新形势。”
现行的《档案法》及其与之相关的法规体系是在社会主义革命和建设中，是在改革开放和向社会主义市场经济转型的进程中，是在几十年档案工作的实践中产生的，为推动我国档案事业的进步与发展产生过，并且仍然发挥着十分积极、富有成效的作用，功不可没。没有现行的档案法规体系，就没有档案工作今天的局面。
但是，由于档案工作自身的特点，种种与社会进步发展不相适应的情况往往显现的比其他行业迟，影响也较为缓慢。因此，加入WTO后对现行档案法规体系产生的影响还没有立即凸现出来，但这种影响与不适应是客观存在的，不以我们的意志为转移的。
从外部讲：入世将使我们的档案工作面临巨大的冲击，档案作为一种历史凭证、史料信息资源和综合性信息性载体，应当接受WTO法律规则中的市场开放原则、国民待遇原则和透明性原则，在不涉及国家政治利益的前提下进行开放与公开。但是我国目前的档案管理工作政府性、部门性、保守性、收藏性太强，显然不能和国际接轨，不适应“入世”的要求。
从内部看，目前我国档案工作中遇到的许多问题，如：执法主体不明、管辖范围不清、“条”“块”分割、服务质量不高、馆藏档案利用率低、征集难、经费困难等等，在很大程度上都与档案立法不尽完备有关。
笔者认为：档案立法问题是加入WTO后档案工作基础性、根本性的问题之一，甚至关系到今后一个历史时期中国档案事业兴衰。加入WTO后档案立法工作必须有一个大的突破和进展；社会转型与加入WTO导致现行档案工作体制的变化，客观上要求对现行的档案法规进行完善与补充；依法对档案行政管理部门与档案馆的职能、编制、经费等重新进行确定；根据各级政府机构的差异，企业性质的多样化，非政府公共机构的特性，依法构建大统一，小差异的多样化的档案管理模式；依法增强档案的透明度、公开性和档案信息资源的共享度，保障法人与公民充分享有利用档案权利、改善服务方式。
随着加入WTO，我国由计划经济向社会主义市场经济的转型速度在不断加快。立法与法规建设是这一时期的一项重要工作。我国现行的《档案法》及相关法规、规章大都是在经济主体和档案所有权单一，并以单位制为基础的条件下形成的。近年来，虽作了一些修改，但力度不大。尚缺少在社会主义市场经济条件下服务经济、走向市场、面向社会、着眼全球的法律规范。由此确立的立法框架应当是：

1 加入WTO后档案立法的基本原则与任务。

加入WTO后的档案立法，在坚持四项基本原则，满足社会需求，注重效益，协调发展等基本立法原则的基础上，在不损害国家利益的前提下，应更多的体现公平、公开、透明、开放与便利。
经济主体多元化是社会主义市场经济的基本特征之一，经济主体的多元化必然导致档案产权的多样化，档案产权的多元化是社会主义市场经济体制下档案工作的根本性转变。修改完善原有《档案法》及相关法规同多元化的服务需求的不适应，是加入WTO后档案立法工作的基本任务之一。
加快完善同档案母法相适应的诸如：公共档案法、私人档案法、法人档案法、档案馆法等法规体系的建设。以适应“入世”和社会主义市场经济的需要。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》在这方面进行了有益的探索，开了一个好头。《条例》中的许多条款充分体现了我们目前对“入世”对档案工作影响的认识及在管理上的应对措施。

2 加入WTO后档案立法的内容与重点。

2.1 领导体制。

明确档案行政管理机构归属，使档案行政执法主体合法化。现行的省、市、县多数档案管理部门的归属与《档案法》的要求不符，使档案工作体制面对要么改变现行的归属，要么修改《档案法》有关条款的尴尬。

2.2 职能分工。

确定档案行政管理机构与各类档案馆的职能分工。明确档案行政管理机构的职能，增强其管理的权威性、政策性和宏观性。明确各类档案馆的保管利用职能，使之在现有的基础上使服务更多一些学术化、公众化和市场化。而现行的档案法规体系中尚未不完备。如：如果不是笔者手中文本印刷有误的话，那么，新近颁布实施的《河南省档案管理条例》中第六条与第十条中对于档案 “接收与保管” 的职能划分就产生了重叠，这不利于管理工作的进行。希望是文本印刷上的错误，或是笔者理解上的偏差。如果不是，那就应该对此疏漏进行必要的修订。再如：《条例》中新增了有关档案登记的条款，那么诸如由那个部门实施登记？如何登记？登记哪些内容？也需要细化与明确。

2.3 调整范围。

将全部法人与公民个人档案纳入调整范围。现行《档案法》调整的范围只限于“国有”的范围内，不利于国家全部档案的收集、监督与管理。如，过去我们对企业档案的管理是以企业所有制来划分的，这样的划分在所有制多样化及企业产权多变的环境下已经不相适应，必须所出相应的修改。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》中已经充分考虑到这一问题，并且对此做出了一些新的规定，在便于对各种各类企业、事业、社会团体进行管理与指导的同时，也更具有可操作性。

2.4 档案资源归属与管理。

明确公共档案的划分标准与所有权归属，整合各类档案馆资源，使公共档案的监督管理具有可操作性。我国现行的档案管理机关与档案馆是按行政区划设置的，效能差，成本高。确立“属地” 原则，在现行档案馆总体布局的基础上，以效益最大化为标准，整合各类档案馆资源，保证档案的齐全完整。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》在这一方面做出了比较详细的规定，《条例》第三章中有一半以上的条款涉及这一方面的内容。如果这些条款能够在今后的工作中得以落实，将有利于全省档案资源的整合，有利于全省国家综合档案馆馆藏的丰富。

2.5 财政体制。

虽然，《档案法》与各地方《档案管理条例》大都将“把档案事业列入国民经济和社会发展计划”做为重要条款写在其中，但由于现行档案管理体制归属，造成各级档案管理部门及各级档案馆很难从各级政府财政那里等到必要的经费保障与增长，经济欠发达地区更为突出。应由中央政府根据国家社会发展的要求统筹规划、统一安排。

2.6 适应性与可操作性。

这一点是关系到法律法规能否达到预期目的的关键问题，应该给予足够的重视。例如：《条例》中对从事档案中介服务的资格认定交由各级档案行政管理部门负责，这无疑对规范档案中介服务市场有着积极的作用。同时也应该注意到，国内对行业从业资格的认定大都是通过“考试”来确定，既只要通过了特定专业的从业资格（或专业技术等级）考试就获得了相应的从业资格。但我们档案专业目前仍然实行的是评聘制，既通过考试、考评、聘用三个环节才能取得专业技术职务。由于专业技术职务在一定范围内需按比例配置，并不能突破；且在退休和解聘后不在具备原有的专业技术职务。这样一来，只有在职的专业技术人员具备从业资格。目前企事业在职档案专业技术人员从事档案中介服务还十分鲜见，那么就只有我们档案局馆的在职档案专业技术人员具备这个资格了。问题是我们自己给自己发许可证合适吗？因此,需要对档案专业行业准入的方式做必要的修改，以适应《条例》的要求。
再如，《条例》对造成档案损毁，无法确定被损档案价值时，要求由档案行政管理部门组织专家通过鉴定来确定。这样做无疑是正确的。但在具体执行时至少有两个问题要考虑进去：一是专家不能只是我们“自己”人，这样会显得有失公正；二是在目前情况下各级档案部门是否有聘请专家进行论证的先行支付能力？这笔费用应该由谁负担？如果这两个问题不解决，这一条款执行的可操作性将大打折扣。

3 加入WTO后档案立法研究的方法与意义。

也谈对青少年犯罪的预防

闵涛


　　近年来，青少年犯罪问题越发突出。据不完全统计，青少年犯罪占犯罪总数的60%左右，已成为党和国家十分关注的问题，因而，立法机关先后颁布了《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。这两部法律对于切实保护青少年的合法权益、预防和减少青少年犯罪，将起到很大的促进作用。要使这两部法律真正得以贯彻实施，为青少年健康成长营造一个良好的家庭环境、学校环境、社会环境，需要全社会齐抓共管、共同努力，才能实现。为此，笔者仅就如何预防青少年犯罪问题谈些粗浅的看法：

一、家庭教育是预防青少年犯罪的前提

　　预防青少年犯罪，要从娃娃抓起，实施家庭细胞工程。家庭教育是青少年的启蒙教育，家长是孩子的启蒙老师，家庭教育的好坏对青少年的成长将赶到至关重要的作用。因此，家庭教育是青少年犯罪预防的前提。首先，父母要遵纪守法，父母的言传身教对青少年将起到潜移默化的影响。因而父母不但要自己遵纪守法，还要对子女进行遵纪守法教育，在各方面为子女作表率，给青少年成长创造一个健康的家庭环境，否则，父母不遵纪守法甚至违法犯罪，不仅使孩子抢劫家庭的温暖，更使孩子心灵受到创伤，由于对生活失去信心和勇气，可能导致走上犯罪道路。其次，父母要和睦相处，为青少年成长创造温馨的家庭环境，从司法实践看，父母离异导致青少年犯罪的案件，占青少年犯罪的比例很大。如李某、王某等四人抢劫犯罪案件，四名犯罪嫌疑人都是因父母离异而走上犯罪道路的，这不难看出父母离异直接影响青少年的身心健康，因此，家长要承担起做父母的责任，尽父母应尽的义务，为子女付出全部的爱，给子女一个完整的家，让子女在温馨、快乐的环境中健康成长。第三，家庭教育要注重方法。从司法实践盾，有一些青少年犯罪案件，究其原因，是由于父母教育无方造成的。如王某、汪某抢劫（出租车）一案，王某在供述中说：初中没毕业就辍学，父亲对他管教很严，经常打骂他，但打归打，骂归骂，对他还是很溺爱，经常给他零花钱，致使他经常与好友汪某出入游艺厅、录像厅，从寻找刺激，久而久之便产生了犯罪的邪念，遂铤而走险。从这起案件可以看出，父母教育子女要采取科学、正确的方法，既不能过分溺爱，又不能动辄打骂，要与子女交朋友，经常沟通思想，了解他们在想什么、想干什么，从而有针对性的进行教育，只有这样才能达到教育的目的。

二、学校教育是预防青少年犯罪的基础

　　98年6月中共中央召开了全国教育工作会议，会上作出了关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定。这说明我国的教育事业实现了“由应试教育”向“素质教育”的转变。学校教育是对青少年正规教育的开始，是教育工程的基础。学校教育对人的成长将赶到重要作用。一是要加强以文化教育为基础的素质教育。文化教育对青少年的成长起着重大影响。一个人无论从事任何工作，都离不开科学文化知识，如果没有文化知识，很难胜任每项工作。青少年文化素质的高低还将直接影响道德水准的高低和法制观念的强弱。因此说，教育部门要认真贯彻《决定》精神，把“素质教育”落到实处。要从培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民出发，以全面培养沉重的道德情操、丰富的科学文化知识，良好的身体和心理素质、较强的初中能力为宗旨，使学生德、智、体等方面全面协调发展。二是要加强道德教育。道德教育是预防青少年犯罪的重要措施。因青少年正处在成长时期，他们的世界观和道德观念还没有形成，他们对真、善、美和假、丑、恶的判断能力还不强，在这个时期，青少年思想可塑造性很强，如果社会上不道德的风气感染了他们的思想，就会导致他们走上犯罪的道路。因此，对青少年的道德教育要从学校抓起、学校要加强对青少年社会公德教育。如遵纪寒潮、团结友爱、救死扶伤、尊老爱幼、见义勇为、文明礼貌、讲究卫生、爱护公物、拾金不昧等待诸方面的教育，使青少年增强道德观念，自觉遵守社会公德，同一切不道德的行为作斗争。三是加强社会主义法制教育。邓小平同志指出：“法制教育，要从娃娃开始，小学、中学，要进行这个教育，社会也要进行这个教育。”邓小平的这段论述，深刻阐述了法制教育的重要性。从司法初中看，青少年犯罪究其原因最根本的一条是法制观念淡漠所致。因此，加强对青少年的法制教育，提高法制观念，是预防青少年犯罪的重要防线。笔者认为，加强对青少年的法制教育，要通过三个途径解决。其一，在中小学普遍开设法律学识课，系统的讲授社会主义法制理论、观点、原则，使青少年对我国社会主义法制有个概括性的掌握，了解什么行为是违法，什么行为是犯罪，违法和犯罪的界限等等，从而增强法制观念；其二，参加普法教育。学校要结合普法教育的内容，有所侧重的对学生进行法制教育；其三，司法机关在学校开展法制教育。司法机关在查办、打击犯罪的同时，要认真履行预防青少年犯罪的职责，把打击与预防有机的结合起来，结合办案到学校肝癌垢财充，在教育活动中，结合具体案件，以案释法，并根据学生的具体情况，有针对性的进行法制教育，增强学生的寒潮意识和法制观念，从而达到预防青少年犯罪的目的。

三、社会教育是预防青少年犯罪的保障

　　预防青少年犯罪是一个社会工程，需要全社会齐抓区管，共同努力，协调配合，为青少年健康成长创造良好的社会环境。因此，全社会各部门都要为预防青少年犯罪负责任、尽义务、做贡献。一是建立专门机构。目前，很多地方至今没有专门研究和管理青少年的社会机构，使青少年走出校门即出现脱管失控现象，而这个时期对青少年来说，极易误入歧途。因此，在有关部门应设立一个专门机构，加强对失学青少年、无业青少年的教育和管理。二是净化社会环境。目前，文化市场管理较为混乱，不健康的书刊、录音、录像广为流传，这无异对青少年毒害很深。因此，建议有关部门要严格控制不健康的文化制品的传播，狠狠打击“黄、赌、毒”等丑恶现象，以净化社会环境。三是，大力开展精神文明建设。在各行各业中开展文明单位建设活动，在农村大力开展评选“五好家庭、双文明户、遵纪守法户”等活动。增强青少年的文明意识。在城镇街道居民委开展创建“安全文明小区”和实施“就业工程”等活动，以改善居住环境，扩大变业渠道，鼓励青少年树立自谋职业的观念。四是充分发挥新闻媒体的宣传作用，大力宣传先进典型、弘扬正气，用正确的舆论引导人，激励青少年奋发向上，努力学习，勤奋工作，做一个对社会有用的人。五是加大综合治理的力度，做好失足青少年的帮教工作。一方面学校、居民委、单位、司法机关要与失足青少年的家长建立联系制度，定期沟通情况，制定帮教措施。特别是要共同为经劳动改造回归社会的青少年学习、就业创造条件。另一方面树立改过自新、浪子回头的典型，组办失踪青少年报告会，让他们现身说法，以此既教育自己，又教育他人，达到教育目的。

四、打防并举是预防青少年犯罪的关键

　　政法部门在预防青少年犯罪工作中担负着其他部门无法替代的职责。即具有打击与保护，打击与预防的双重任务。因而打防并举是预防青少年犯罪的关键。一是要从重从快严厉打击危害青少年合法权益的犯罪。当前，侵害青少年合法权益的事件屡有发生，不容忽视。因此，政法机关要以高度的责任感和使命感，对侵害青少年合法权益的犯罪案件，坚决贯彻从重从快的方针，作到快捕、快诉、快判，加大打击力度，保护被害青少年的合法权益。二是，对违法犯罪青少年要坚持贯彻教育、挽救和感化的方针，在办理青少年特别是未成年人犯罪案件中，要严格掌握政策界限，对有违法行为，但尚未涉嫌犯罪的未成年人，要耐心劝导，帮助其改正错误；对已涉嫌犯罪的，也要正确领会刑诉法的有关规定，区别不同情况，依法做出处理；对主观恶意较深，屡教不改、情节严重的未成年犯罪分，要从严惩处，通过惩处这一特殊手段，给青少年以教育和震慑，使那些有犯罪苗头的青少年有所畏惧，不敢犯罪，从而收到匹配和预防青少年犯罪的效果。三是向有关部门提出检察建议，政法部门在办理未成年人犯罪案件时，发现有关单位、学校、居民委员会在对青少年教育、管理、帮助等方面存在问题时，应及时提出检察建议，提出纠正措施，帮助提高教育管理水平。四是对有犯罪行为但不需要刑事处罚的未成年人，进行跟踪预防。经常到其所在部门、单位进行回访、考察，解决极少数青少年边打边犯，屡教不改的问题，同时，对违法违纪未成年人建立“联系制度”，经常与其单位、家长及本人联系，从而提醒其做守法公民。五是检察机关认真开展创建优秀“青少年维权岗”活动。与共青团等有关部门密切配合，通力合作，采取切实有效措施，认真履行检察职能，使预防青少年犯罪，维护青少年合法权益工作真正得到贯彻落实。