“失败的遗产”之宪政悖论解读
　　　　　　　　　　　　　　　　——国家建构视野下的清末民初地方自治

　　摘要: 从国家建构的视角出发，可对清末民初地方自治这一“失败的遗产”中官治色彩浓厚、联省自治的宪政诉求等现象有一个相对妥帖的理解。清末民初地方主义与国家建构之间冲突与调适，构成了清末民初地方自治风潮无法克服的内在悖论，也说明一个现代国家体制的建立，才是地方治理优化、地方公民权利保护的坚实基础。清末民初地方自治，更准确的说是一种“军绅”的自治，而非人民的自治，一方面对现实社会尤其是广大农村触动有限，另一方面军绅阶层由于自身的缺陷也很难承担起地方自治的兴办之务乃至“建国”洪业。
关键词: 地方自治；地方主义；国家建构 ；军绅体制



一 、问题的提出： “失败的遗产”之宪政悖论
地方自治，简而言之，即是依据分权原理设计的相对于中央集权的、由地方上的民众进行自我管理、自我治理的一种地方治理模式，在时下惯常的学术理解中也被认为是宪政制度的重要内容之一。发轫于清末民初的地方自治风潮，由于其时地方自治被认为是清末立宪的首要任务，加上民初沸沸扬扬的联省自治政治实践，更是得到了包括法学界、史学界、政治学界等多个领域学者的关注，相关研究成果也颇为丰硕。

就法学界而言，汪太贤的《从治民到民治：清末地方自治思潮的萌生与变迁》一书从宪政思想史的角度勾勒了从鸦片战争前夕传教士介绍地方自治相关学理、早期士大夫对于国外地方自治的介绍、清末朝野关于地方自治的认识与讨论这样一个清末地方自治风潮的萌生、变迁历程，并将这一变迁历程概括为“从治民到民治”的转变[1]；朱国斌的《近代中国地方自治重述与检讨》从宪政制度史沿革的角度，系统梳理了从清末到民国地方自治相关的宪政实践[2]；二者堪为法学界对于该问题在研究视角上颇具代表性的作品。而在史学界，这方面的研究则更为丰硕和深入，如马小泉从国家与社会的视角分析了清末地方自治与宪政改革的关系，章开沅在评述张謇在清末政治风潮中的作用时也专章考察了张謇在清末南通地方自治中的作用，朱英则分析了近代商人在清末地方自治风潮中的角色[3]；我国台湾“中央研究院”近代史研究所组织的关于中国现代化区域研究的相关著述，同样对清末民初的地方自治进行了非常详实的个案考察。[4]

但诚如张鸣在评论何文辉专门论述民国时期联省自治风潮中湖南省宪的专著《历史拐点的记忆——一九二○年代的湖南自治运动》中所指出的那样，“尽管联省自治的设想不无见地，而且热衷于此道的军阀，诸如陈炯明和赵恒惕诸公也不乏保境安民和制度变革的良好愿望，但是，他们的实践，却一直被人诟病”；而且，“很不巧的是，由于这个实践，在历史顺序上紧接后来的国民革命，广东革命根据地的统一，首先是要扫平当年的叛军据点惠州，而自治的湖南，又是北伐的第一块绊脚石，因此，在革命话语中，两位都不折不扣地成了反面教材，堕入万劫不复的历史深渊”，也正因为如此，张鸣的这篇书评才命名为“失败的自治与必须正视的难题”。[5]

也就是说，在时下的宪政史叙述中，清末民初的地方自治尽管被寄予了很高的地位，相关研究也不绝于缕；但这种地方自治的宪政实践却无疑被认为是一种“失败的遗产”，当然这种“失败的遗产”也并非全无意义，至少可以作为发思古之幽情的一种寄托。而分析到这种地方自治的失败原因时，则多归咎于其时统治阶层如清廷的缺乏诚意，一个显著例证即是清廷虽然号称模仿日本的地方自治，但清廷统治阶级实力过于强大、地方自治缺少空间、清廷主导的“官治”色彩极为浓厚，而且将地方自治视为实行宪政之基础、凝聚民力的救国途径的制宪目的也被认为是具有严重政治不正确的宪政工具主义色彩，可颇具讽刺意味的，日本当时的宪政体制被称为是“大权政体”，以天皇为首的统治阶级之统治力量与政治权威远非慈禧、光绪辞世后四分五裂的清廷官场可比，日本的地方自治正是在废藩致县、统一财政等集权措施奠定政治、财政基础后才有计划、分步骤的实行的。

而且，民国初年关于联省自治、省宪的宪政论争和实践从头到尾都充满争议，如陈独秀就直接斥其为“联督割据”。客观的讲，无论是陈炯明、还是赵恒锡，其倡言联省自治，虽然确有在军阀混战的格局中乱世求存的目的，但也未尝没有保境安民、先治理好局部地方的想法，甚至其治下的地区，和其时民不聊生的大格局相比还多少有相对安宁的一面。而上述地方自治的倡言者，虽有割据之实，但绝无分裂国家的念头，缘何其政治努力失败，其本人又被打入历史洪流的万丈深渊呢？

或许，面对清末民初地方自治这一所谓“失败的遗产”之宪政悖论，我们还需要以一种新的视角加以审视，从百年中国政治、历史变迁的大视野中去审视宪政变迁，而非将其仅仅视为一种简单的地方治理模式视野或者集体权利保护方略；这种视角，就是国家建构的视角。接下来，笔者就从国家建构的视角出发，对清末民初地方自治这一“失败的遗产”中官制色彩过浓、地方自治作为宪政之基等以今日之地方制度、权利保护视角无法解释的现象加以解读，并以清末以来地方主义的滥觞、军绅阶层的兴起等为例，分析关诸清末民初地方自治之“何种地方、谁之自治”之政治实质的问题，进而探求清末民初地方自治成为“失败的遗产”之原因所在。

二、国家建构：理解清末民初地方自治的新视角

国家建构，或者说“建国”(state building)，，在西方政治发展史的叙述中，主要指的从传统国家(traditional country)到现代民族国家(modern nation state)的一种转变。在福山的同名著作中，国家建构被界定为“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”[6]，如果说福山的这种界定主要面对的是现代国家建立之后的一种完善与巩固（也由此可说明国家建构并非毕其功于一役的运动战，而是得时刻准备应对新的制度挑战的持久战）的话；那么，在政治发展史的语境中，国家建构这一概念的解释力实际上才得到了更大的发挥。

清末立宪中的颁布立宪性文件、设立资政院、咨议局、办理地方自治等措施，实际上也是中国从一个古老的王朝国家向现代民族国家的国家建构之路的开端。清末的统治阶层包括一直被后人所诟病的满洲亲贵中也颇有有识之士看到了民族国家兴起这一现代国家发展趋势。在1908年考察宪政大臣达寿就考察日本宪政情形所上的奏折中就这样写到：“今天下一国际竞争之天下也。国际竞争者，非甲国之君与乙国之君竞争，实甲国之民与乙国之民竞争也。故凡欲立国于现世界之上者，非先厚其国民之竞争力不可……立宪政体者，所以厚国民之竞争力，使国家能进而行帝国主义者也。”如达寿所言，秦皇汉武、甘英房杜式的良君贤相式“文治武功”在古代可行，在晚清却已失效，即是因为晚清中国所面临的世界格局，早不是几千年中国王朝变迁中所想象的天朝与四夷的格局，而是国家主义竞争的世界格局，即“外有国际竞争之剧烈、知非立宪而谋国民之发达、则不足以图存盖大势所趋，终难久抗”[7] 〔所以，清末的宪政运动，很大程度上还承载着另外一个使命，国家建构，即从原来的王朝国家转变为现代民族国家。

更进一步讲，“从晚清到民国，中国的政治、知识精英，一直在对中国的国家建设进行持续不懈的求索和努力，而且他们对此也有着清醒的自觉”[8] ，也就是说，二十世纪中国宪政史中所面临的一个中心主题，即是“建国”，虽然我们常常因此而认为近代中国宪政运动是背离了宪政“限政”之初衷，但其实在西方政治发展和法政学说长河中，“建国”又何尝不是一个重大的历史主题？因此，如果我们从国家建构（“建国”）这一视野出发，或许就会对清末民初地方自治风潮中看似不可理解的一些宪政悖论有着更为妥帖的理解。

在清末地方自治风潮中，尽管朝野上下对地方的理解不无差异，但多将地方自治视为凝聚民力、塑造政治认同，加强国家竞争力的一种有效手段，也进而将地方自治视为实现宪政的首要任务。如出使各国考察政治大臣载泽等奏“在英考察大概情形暨赴法日期折”时就指出，“至其一国精神所在，虽在海军之强盛，商业之经营，而其特色实在于地方自治之完备……以地方之人，行地方之事，故条规严密，而民不嫌苛，以地方之财，供地方之用，故征敛繁多，而民不生怨”[9]，即认为西方国力强盛的真正原因并不仅仅在于军事、商业等因素，而和其地方自治制度能熟悉民情、积聚民力有关。工部左侍郎、江苏学政唐景崇在《奏请预备立宪大要四条折》中也提出，“一曰地方自治政策，所以培成立宪基础，乃今日最宜注重者也。查东西各国商业之发达、制造之精巧，……无不秩然有序，进步文明，何哉，唯其民间富于地方自治力尔” [10]，即通过实行地方自治，可以充分挖掘民力，也正因为如此，“我皇太后、皇上仿行宪政，亦必以地方自治为根基”[11]。如果说上述将地方自治视为凝聚民力进而增加国际竞争力的言论是因为官员所奏而有“屁股决定脑袋”的嫌疑的话，那么其时士人们对于地方自治又是如何理解的呢？早在戊戌维新之时，严复、谭嗣同、梁启超等人就将行地方自治作为开民智、鼓民力、新民德的独特途径，即“就天下万国比较之，大抵其地方自治之力愈厚者，则其国基愈巩固，而民愈文明”；[12]而到了1900年代之后，随着中国救亡图存局势呼声的高涨，地方自治作为救亡之道更是由早先维新论者的率先倡导演变为社会各界的强烈呼吁；一时间，倡言地方自治、译介西方地方自治相关学理、制度成为其时报刊出版物的热中之热。例如，当时的士人们尽管将兴办实业、发展教育、地方自治均视为增强国力的重要手段，但在这三者之中，地方自治却被认为是实业强国或教育强国的基础，[13]如论者认为，“吾民族欲发达其实业，而持中国人之中国一语，为保国保种之目的者，非亟亟趋向于地方自治之规模而进行不可。地方自治者，为今日世界立国之基础。地方自治制最完全者，实业必最隆起，其国力必最强盛”[14]，而教育尽管同样为强国之本，但普及教育所需要的人员、经费等要素则同样需依赖于地方自治，因此，“盖救今日之中国，无论不能实行，如变法、如维新、如复海军、如兴学校，盖已成为泡影之即行之，亦常有不及之势矣。然则舍地方自治之外，诚何以哉？” [15]

因此，认为中国之弱在于无立宪，立宪难成因为民智未开，民智未开所以需要教化，教化的方式是通过地方自治办新学即所谓塑造国民，地方自治还可起到沟通中央与地方、国家与社会的作用等观点，堪为当时朝野共识。上述观点，在我们今天看来，可能背离了地方自治作为中央与地方分权之宪政原理的初衷，甚至有明显的宪政工具主义的色彩，同时也是作为一种地方治理制度的地方自治之不能承受之重；但是，如果考虑到当时之所以对于地方自治寄予如此厚望，很大程度上是因为面临的救亡图存之现实格局，就或许对先哲们的思考有一同情的理解，而非一味责备其思考宪政学说引介和宪政制度设计的功用取向。更为重要的是，其时中国宪政变迁的核心任务，实际上就是实现从古老的王朝国家向现代民族国家的转变，即国家建构；清末立宪，正是通过宪政性文件的宣示、地方治理制度的变革、平满汉畛域等一系列宪政举措来塑造共同的政治认同、整合国家力量，进而在激烈的国际竞争格局中立于不败之地。因此，通过地方自治来凝聚民力，进而增强国家竞争力，可以说是当时帝国主义竞争国际大背景下一种再正常不过的想法，而且也是民族国家这种新兴的国家权力组织体制相比于王朝国家之竞争力优势所在。

另外，我们今天所诟病的清末地方自治失败的最主要原因即是官治色彩过浓，但现代民族国家与古典王朝国家相比，一个显著特点即是现代民族国家“是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界（国界）的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及对内外部暴力工具的直接控制而得以维护”[16]，即现代国家和古典王朝国家相比，本身就具有权力的垄断性和集权性，建立现代国家，从某种意义上来讲，正是改变原来那种天高皇帝远的松散治理格局。诚如汪晖所指出的，“早期王朝的统一性承认各民族和各地域的多重政治结构和文化认同，而清末以降的国家建设则致力于将多重社会体制纳入一个相对单一的政治构架”，即实现整个国家的政治整合……从现代化的角度来讲，这既是一个伟大的历史进步，因为没有一个权力集中的国家就无法实践工业化的目标，也无法抗拒殖民主义和外来侵略，形成社会的自主性……特别值得注意的是，晚清政治改革包含了分权改革与地方自治的因素，但这一分权和地方自治是以制度的统一性和主权的单一性为前提的，从而有别于帝国时代的制度与法律多元主义”[17]。所以，地方自治，并不意味着绝对的分权，而是必须承认制度的统一性和主权的单一性，也必须符合其时“国家建构”的整体方案和目标，而既然是“国家建构”，自然得有统一的领导机关，在当时，这个领导机关就是清廷；而且清廷无论是对于地方自治先在局部地区进行地方试验、然后再推之全国的整体计划安排，以及府、县、乡地方自治兴办的具体举措，都有较为详备的安排和周期。另外，我们从当时筹办地方自治的一些具体举措来分析，兴办新式学堂、设立民政机构、废除迷信、吸食鸦片等陋习，同样也是破除陋习、实现现代文明生活模式的一种举措，更是古老的中华帝国迈向现代化的必由之路。因此，把清末地方自治失败的原因归咎于官治色彩过浓，一方面有失同情的理解，另外一方面也是对现代国家构建之道的缺乏了解。

实际上，清末民初的地方自治本身，即具有显明的国家建构意蕴。政学两界旨在通过地方自治实现国家统一、地方安宁之梦想，即就意味着此时的地方自治，显然并非一种单纯的地方治理制度或者权利保护模式，而是一种“建国”蓝图的体现。清末地方自治风潮中各省的所谓“自立”说，即是救亡图存大背景下对中央政府无能的失望而产生的一种模仿西方国家建国模式的政治主张，如欧榘甲的《新广东》提出，“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立，有一省为倡，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立。各省既图自立，彼不能自立之省，必归并于能自立之省。省省自立，然后公议建立中国全部总政府于各省政府之上，如日耳曼联邦、合众国联邦之例，即谓权中国自立可也”，[18]〔这种“自立”，自然并非真正的“独立”，而是在“泛言中国，各存观望而无实志”的现实境遇下的“一省自立即为中国自立”；其他如新湖南、新浙江等主张，皆莫不如是。民国时期沸沸扬扬的联省自治风潮，实际上同样也是当时基于外有列强环伺机、内有军阀割据的政治环境下一省先行自治，然后再通过联邦制来实现国家真正统一的一种“建国”方略；1916年袁世凯称帝失败病亡之后，广大人民原以为民主共和制度会得以恢复，结果情况反而更为糟糕，由于此时统治中国的北洋系丧失了一个公认的政治权威而四分五裂，中国陷入了军阀混战的格局,学者们在饱受军阀混战痛苦之余,看到国内没有一支力量足以统一全国,便提出了通过联省自治,实行联邦制,实现国家统一的设想。[19]例如，当时亲自担任湖南省宪法起草委员会主席、湖南省政务院院长，负责起草湖南省宪的著名史学家、政治学家李剑农，其关于联省自治的代表论述题名即为《民国统一问题》（三篇）[20]，李氏认为，“民国统一的进行程序，以制定联邦宪法为起点、以废去督军为止境；逆说为欲废督必先裁兵、欲裁兵必先统一、欲统一必先确定联邦制”。虽然当时废督口号喊得很凶，但如不真正裁军废督只能流于形式，而要裁军，退伍士兵的安置便成为一大民生难题，所以“除了承认各省一部分的自治权使各省人士保留相当的自治活动”（即采取联邦制），中国要想真正统一、达到裁兵废督不过是一个梦想罢了”[21]。也即是说，地方自治权的保留，依赖于联邦制的国家结构形式塑造，而国家真正统一的实现，又是通过地方先行自治，然后各省联合的方式，正因为如此，此时的地方自治，显然并非一种简单的地方治理制度或者权利保护模式，而是实现国家统一的一种政治方略，进而具有显明的国家建构意蕴。

上文从国家建构的视角出发，分析了清末民初地方自治中的地方自治被视为宪政之基的宪政工具主义、清末地方自治的官治色彩、民国联省自治本身的“建国”意蕴等问题，以求对清末民初的地方自治有着一个更为妥帖的理解；但并未解决一个问题，即清末民初地方自治缘何最终成为“失败的遗产”？而要回答这一问题，实际上就要从其时地方自治中地方主义与国家建构的内在悖论、军绅体制这一“谁之自治”之政治实质与宿命等问题谈起，接下来，笔者就将对此进行细述。

三、 地方主义与国家建构：清末民初地方自治的内在悖论

清末民初地方自治的相关主张与实践，尤其是民初联省自治的宪政实践，本身不失为一种国家建构的方案或者蓝图，但这种方案或蓝图缘何沦为“失败的遗产”，恐怕和地方自治尤其是联省自治背后滥觞的地方主义思潮与国家建构的复杂关系有关，甚至可以说，正是这种地方主义与国家建构之间的复杂关系，构成了清末民初地方自治风潮中始终无法克服的内在悖论。

清末民初地方自治的主张与实践，充溢着直白、无忌的地方主义观念。如前文所引的欧榘甲《新广东》一文，就直言不讳的宣称：“广东者，广东人之广东也，广东人其力行，广东于是乎自立，为各省倡，为南部独立国与万国并”[22] ，且认为广东有其他省所无法比拟的人才、财力、地势、人口等优势；广东如此，其他省也自不甘人后，如新浙江、新云南、新河南等，莫不鼓吹本省优于他省之观念。可以说，这种地方主义的观念，在清末民初的宪政实践中打上了深刻的烙印，从洋务运动时期地方率先兴办实业、到戊戌维新时期各种地方学会的建立，一直到辛亥革命时期无论是康梁保皇派内部还是同盟会团体内部由于省籍意识而导致的不合与争斗[23]，一直到民初联省自治时期以“本省人办本省之事”拒绝中央政府对于省行政长官的任命，均可见这种地方主义的影响。举一个很简单的例子，联省自治的重头戏浙江省宪中，把持浙江军政实权的军阀卢永祥，为了获得“本省人办本省之事”之合法性确认，自认原籍浙江，与宁波大姓卢姓家族联系，并取得族谱之资格，以符合“浙人治浙”的原则，甚至直到南京国民政府成立之后，掌握国民党军政大权的蒋介石，仍然为国民党内粤籍大佬们的盘根错节而烦闷不已。[24]

这种“自立”说或者“省籍意识”所体现的地方主义，尽管并非脱离中国而独立，而是先图一省自治然后联合以实现宪政，而且地方认同与国家认同很多时候并非截然对立；但在清末民初，这种过强的地方主义意识实际上确实损害到了中央权威和国家认同。而国家建构在思想文化意义上来讲，其核心就在于国家认同，尤其是考虑到清末民初中国从古典王朝到现代民族国家的政治转型之路刚刚开始国家认同尚显脆弱的历史背景，这种地方主义与国家建构之间的内在悖论就更值得玩味。

清末民初地方主义思潮之现实制度土壤，则可追溯到洪杨事变以来的中央与地方关系乱局。其时，清廷的绿营早已废弛不堪而无战力，中央财政也由于要赔偿西方侵略者而极为窘迫，因此，不得不让各省自行招募团练之兵，且一切饷源均需自行筹募，正是在这种背景之下，督抚取得了独当一面的军权和足以和户部分庭抗礼的财权，再加上由于平定战事需要的非常情况必须大量破格用人，一时地方官的候任人选多出于督抚之幕府，官幕交相输传，进而黜陟之权日渐操之于督抚之手[25]正因为如此，李剑农先生将洪杨之变视为近代中国政局的转折，按其观点，“清政府地方势力在洪杨战役期中的变化,不外两点:一是地方督抚取得军事上的实权,其势渐重;二是军队由单元体化为多元体,中央失去把握之权”。洪杨之变后，具有中兴名臣之美誉的曾国藩、李鸿章、左宗棠等人挟平定太平天国、挽救清王朝的克里斯玛权威，掀起了近代中国的改革序幕，当时虽然中央政府设立了总理衙门、同文馆等新式机构,但具体的改革事务则多是由这些沿海省份之督抚推动的，效果也主要见于这些省份。而既然要兴办洋务，所需要的人才、经费等要素，又不得不仰仗于地方士绅，也因此增加了“地方人办地方事”之地方意识自豪感与合法性确立，及至甲午战后，中国面临前所未有的救亡图存格局、广东等地又对西方殖民主义的侵略有切身感受，对中央政府维护国家安全失望进而寄希望于地方先保全自身的地方自治、自立念头便油然而生。[26]

清末这种地方主义的滥觞与中央地方关系中地方势力坐大的所谓“外重内轻”，虽然有利于激发地方官员、士绅们兴办地方自治的热情，但毕竟有损于中央政府的权威，更谈不上国家政治资源和实力的有效整合和现代国家体制的建立。因此，清末立宪中改革中央、地方官制、地方自治等举措，正是试图通过立宪来实现建立一种集权化的现代国家体制；只是地方权力坐大已久，又有“地方自治”之宪政学理的政治正确，如何改变其时的中央地方乱局、实现现代国家的整合，便需要高超的政治智慧。正因为现代国家的权力实际上一种集权化、垄断化的权力，所以在清廷中央看来，“地方自治”一源于“中央统治权”，二为“官治之补充”，其目的则在于通过地方自治积聚民力进而增强国力以立足于帝国主义的竞争时代；同时，建立一个现代国家，也必须改变现有地方坐大、中央政令不畅的混乱格局。所以，清廷官方所公布的《城镇乡地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》等宣示地方自治的权威宪政性文件之所以未将省作为地方自治的一级单位，除了和当时国人对于“省”在中央与地方关系中的认识颇为模糊有关，恐怕也和试图削减地方督抚之权力而不给予其“地方自治”之权力合法性不无关系[27]。实际上，在民国时期，关于“省”的自治地位同样也是争议不断，孙中山之所以在“建国大纲”中将地方自治的单位界定为县，恐怕也和这种强县弱省的“推恩”思路有关。而地方督抚们此时，已经有了地方士绅所提供的“地方自治”、“中央与地方分权”之“绝对政治正确”的西方先进宪政学理作为理论武器，清末立宪中各省所成立的咨议局，因为被认为是代表了地方民意、也是实行地方自治的当然机关，更是与督抚们互相联合而成为对抗清廷收回督抚权力的一种“合法化堡垒”。[28]
河南省南阳市人民政府


南阳市人民政府关于印发南阳市城区人口和计划生育管理办法（试行）的通知

宛政［2007］59号


各县市区人民政府，市人民政府各部门，中央、省属驻宛各企事业单位，市管各企业和大中专院校：
　　现将《南阳市城区人口和计划生育管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。

南阳市人民政府
二○○七年五月二十六日

南阳市城区人口和计划生育管理办法(试行)

　　第一章　总　则
　　第一条　为提高我市城区人口和计划生育管理服务水平，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《河南省人口与计划生育条例》等有关法律法规，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　城区人口和计划生育工作实行“属地管理、法人负责、居民自治、社区服务”的人口和计划生育工作新机制。
　　第三条　在各级政府统一领导下，各部门协调配合，社会共同参与，综合治理城区人口和计划生育工作。
　　第四条　城区人口和计划生育工作实行属地管理。街道(乡镇)统一管理驻本辖区各级各类组织以及辖区内常住人口、流动人口的计划生育工作。
　　第五条　城区人口和计划生育工作实行目标管理责任制，坚持一把手亲自抓、负总责。街道(乡镇)对承担的具体计划生育职责和目标要进行分解，明确相关责任单位和责任人。
　　第六条　各级各类组织实行法定代表人或主要负责人计划生育责任制，协助本单位工作人员现居住地，共同做好本单位工作人员的计划生育工作。系统内主管单位要加强对所属单位人口和计划生育工作的指导、监督。
　　第七条　坚持清理清查制度。街道(乡镇)、社区应每季度组织人员对辖区内的家属楼院、沿街门店进行一次集中清理清查，及时掌握各种人口计生信息，落实各项人口计生管理服务措施。
　　第二章　机构与队伍建设
　　第八条　街道(乡镇)人口和计划生育管理服务机构要按照要求建好康检室、人口学校和综合服务大厅，配备与工作任务相适应的专职计划生育工作人员和技术服务人员，工作人员应具有中专以上文化程度，具备行政执法资格或技术服务人员资格。
　　第九条　社区要设立计划生育服务站，配备专人负责人口和计划生育工作，并明确一名社区居委会副主任主管人口和计划生育工作。
　　第十条　各级各类组织必须建立人口计生管理机构，配备专(兼)职计生干部。
　　第十一条　社区人口和计划生育管理服务工作应实行划片切块和按楼院管理的方式，设立相应的计划生育楼院(片)长、楼栋长，形成街道办事处——社区居委会——楼院(片)长——楼栋长四级管理网络。
　　第十二条　单位家属楼院的计划生育工作交由所在社区居委会统一管理；单位做好协助和配合工作，并聘用或指定楼院长、楼栋长。楼院长、楼栋长具体负责采集本楼院居住人员计划生育各类信息，及时向楼院所在社区居委会报告，配合社区居委会做好本楼院计划生育宣传服务工作。
　　家属楼院楼院长、楼栋长原则上由在该家属楼院居住的本单位职工或热爱计划生育工作的人员担任，实行绩效联酬、双重管理，由社区居委会对其工作成绩进行综合评定，所聘单位根据其工作成绩落实楼院(栋)长工作补贴及有关的奖励。
　　第十三条　商品住宅和封闭住宅小区要建立“街道办事处——社区居委会——业主委员会(或物业管理机构)——计划生育信息员”四级管理服务网络。物业管理企业应在管理服务的每个住宅小区明确1名计划生育信息员或协管员，建立住户基本情况及转让、出租情况登记报告制度，及时向社区报告各类计划生育信息，协助社区居委会进区入户开展计划生育工作。
　　计划生育信息员由业主委员会选举产生或物业管理企业楼栋管理员兼任。
　　第十四条　零星楼座和单位破产、停产无能力管理的家属楼院由所在的街道办事处聘用楼院长、楼栋长。
　　第十五条　居民点、城中村、城乡结合部村庄的计划生育工作由所在的村(居)委会负责，按照要求配齐村组计划生育宣传管理员和协管员，统一做好本村村民、外来居民、流动人口的计划生育管理服务工作。
　　第十六条　对出租房屋落实房东计划生育报告制。凡单位或私人出租的门面房屋和住宅房屋，出租方应及时将承租人变动情况向社区居委会报告。出租方应配合社区做好承租人的计划生育工作，督促承租人落实各项管理措施。
　　第十七条　各类市(商)场应建立计划生育办公室或计划生育协会，由主管方或管理方设立计划生育宣传员和协管员，对商户的计划生育情况进行核查登记，做好计划生育宣传服务工作。对在市(商)场居住的人员 ，应及时将有关信息报告所辖的社区居委会 、 街道办事处 ，纳入统一管理 ，并对居住人员的计划生育情况负责 。
　　第十八条　成立社区计划生育协会组织和志愿者队伍 ，按照协会章程发展会员 。
　　第十九条　重视提高计划生育队伍素质 ，加强对计生专(兼)职干部的培训和教育 ，定期组织计生干部学习人口和计划生育政策法规 、 业务知识和生殖保健知识 ，不断提高管理服务水平 。
　　第二十条　保障城区计划生育经费投入足额到位 ，加快基层基础建设 。
　　各县市区政府要对城区人口计生工作经费单独列出预算 ，把常住人口和流动人口纳入统计口径 ，按省定人均计划生育事业费标准足额投入到位 ，并确保社区居委会工作人员工作补贴落到实处 ；街道办事处(乡镇人民政府)要确保城区无明确主管单位的计划生育家属楼院(片)长 、 楼栋(组)长工作补贴落到实处 ；保障社区计划生育各项免费技术服务项目经费和计划生育家庭奖励优惠政策全部足额兑现 。
　　第三章　统计与信息管理
　　第二十一条　按照属地管理原则 ，以现居住地政府和群众自治组织为主 ，负责本辖区常住人口和流动人口的信息采集和处理工作 。
　　第二十二条　采集信息应通过调查 、 走访 、 座谈 、 信访 、 网上收集 、 部门信息获得等多种方式进行 ，建立纵向和横向的信息采集渠道 。
　　社区居委会 、 家属楼院(片)长 、 楼栋长通过集中清理摸底 、 平时入户走访 、 开展宣传咨询服务等形式了解掌握辖区居民的计划生育信息 ，填写信息变动单 ，按月上报街道(乡镇)计划生育办公室 。
　　街道(乡镇)计划生育办公室通过审核办理生育证 、 独生子女父母光荣证 、 流动人口婚育证明等有关证件以及组织已婚育龄妇女康检等工作掌握计划生育信息 ，并及时与当地民政 、 卫生 、 公安 、 劳动等相关部门联系通报结婚 、 怀孕 、 出生 、 婴儿入户 、 流动人口 、 已婚育龄妇女迁移等信息 。
　　驻城镇各单位每季度向本单位职工居住地及时通报本单位职工的结婚 、 怀孕 、 出生 、 节育 、 流动人口等信息 。
　　第二十三条　拓宽信息采集领域 ，信息采集不但注重人口迁移 、 流入 、 流出 、 新婚 、 出生 、 节育 、 死亡等基本信息 ，还要加强对育龄群众生育取向 、 家庭生活质量和生殖健康状况的调查 ，围绕群众多元化的需求 ，进行分类 、 整理 、 汇总和分析 。
　　第二十四条　人口计生信息实行计算机管理 ，街道(乡镇)要指定专人负责 ，每月对信息数据库进行更新 。
　　第二十五条　对间接采集的信息要进行整理分解 ，下发到现居住地社区居委会核对落实 ，发现不在本辖区居住的要及时通报到现居住地或有关的街道(乡镇)计划生育办公室 。
　　社区居委会收到分解信息后 ，及时入户核实信息 ，对信息不相符的 ，摸清真实信息并反馈到街道(乡镇)计划生育办公室 。
　　对政策外怀孕或政策外生育的人员 ，现居住地街道办事处(乡镇人民政府)应及时将信息反馈到其工作单位 ，共同做好补救措施或社会抚养费征收工作 。
　　第二十六条　街道(乡镇)计划生育办公室借助PFP．MIS管理系统 ，了解掌握本街道(乡镇)计划生育基本情况 ，每月对辖区社区信息进行汇总 、 对比分析 、 发放社区工作信息提示单 ，指导社区开展各项工作和服务 。
　　每季度对群众需求的信息进行分类 、 整理 、 汇总和分析 ，提炼出群众核心需求 、 主要需求和一般需求以及潜在需求 ，写出分析报告 ，提出改进意见和解决办法 ，及时调整工作重点和服务功能 ，对特殊对象实行跟踪服务 ，并认真记录需求信息个案落实情况 。
　　第二十七条　社区应按辖区范围 ，对现居住地人口按楼院分布分别建立计划生育信息档案 。
　　各级各类组织应建立健全单位职工计划生育情况和已婚育龄妇女情况登记簿 ，掌握单位每个职工的居住地和计划生育情况 。有条件的要实行计算机管理 。
　　第四章　生育证发放
　　第二十八条　一孩生育证的登记发放机关是街道办事处(乡镇人民政府) ，二孩生育证的审批发放机关是县级人口和计划生育行政部门 。
　　一孩生育证实行登记发证 ，夫妇依法结婚后 ，通过现居住的社区居委会向发放机关登记备案 ，领取一孩生育证 。
　　二孩生育证实行审批发放 ，符合生育条件的由夫妻双方申请 ，现居住的社区居委会 、 街道(乡镇)调查审核后报县级人口计生和计划生育行政部门审批，持证后方可怀孕生育。
　　第二十九条　城区常住人口中夫妻双方户籍或女方户籍为城镇户口，且在中心城区，在现居住地有固定住所，居住半年以上且有常住倾向的人员，在取得原户籍地乡(镇、街道)或从业单位的婚育情况证明后，可由现居住地街道(乡镇)按规定办理生育证。
　　有多处住所或居住未满半年的，由主要住所地或计划生育信息采集地街道(乡镇)办理。
　　在现居住地有固定住所且居住两年以上，社区居委会掌握婚育情况比较清楚的，可不要求户籍地乡(镇、街道)或原居住地出具婚育情况证明。
　　第三十条　对夫妻双方户籍或女方户籍在中心城区，但在本中心城区无固定住所的，按流动人口进行管理，由户籍地进行登记发放。
　　第三十一条　夫妻双方户籍均不在中心城区内或女方户籍不在中心城区，按流动人口进行管理，由户籍地进行登记发放。
　　女方为外省流动人口，男方为现居住地户籍人口，女方因婚姻事实迁入现居住地且在现居住地共同居住1年以上，有稳定的职业和住所，并有常住倾向，需要办理一孩生育证的，可按国家人口计生委《流动人口计划生育管理和服务若干规定》的要求，由现居住地办理。符合二孩生育条件的，由女方户籍地依照本省的有关规定办理。
　　第三十二条　夫妻双方户籍或女方户籍为农业户口，符合一孩生育条件的，由户籍地发放农业一孩生育证。
　　第三十三条　简化生育证办理程序，一孩生育证申领人符合规定的应即时办理，二孩生育证办理时间不超过一个月。
　　对不符合条件的办证申请，以书面形式告知申请人不予批准的结果和理由。
　　第三十四条　当事人要求户籍地、现居住地、从业单位出具婚育情况证明的，各单位、组织应如实出具，无正当理由，不得拒绝，更不能借机收取各种费用。
　　对符合生育条件的对象，街道(乡镇)、社区及其计划生育技术服务机构不得故意刁难、推诿或借机增加条件、增设检查项目，更不得搭车收费，加重群众负担。
　　对出具虚假证明的单位及工作人员，追究其相关责任。
　　第三十五条　持生育证妇女怀孕后，因医学需要终止妊娠的，须持省卫生行政部门批准的医疗保健机构或计划生育技术服务机构出具的不宜继续怀孕证明，一孩持证对象到街道(乡镇)计划生育办公室，二孩持证对象到县市区人口计生行政部门开出同意终止妊娠的介绍信后，方可终止妊娠。
　　县市区、街道(乡镇)应有资料详实的孕产妇终止妊娠手续记录。
　　第三十六条　本章未做具体规定的内容依照市人口计生委《南阳市生育证发放管理实施细则》(宛计生[2003]73号)和有关规定执行。
　　第三十七条　独生子女父母光荣证的领取参照生育证的办理渠道发放。
　　第五章　依法管理
　　第三十八条　计划生育行政执法主体是县级以上人口计生行政部门，街道办事处(乡镇人民政府)在得到县级人口计生行政部门委托后才能实施行政执法工作。
　　第三十九条　计划生育行政执法案件由县级以上人口计生行政部门统一立案，立案应填写立案登记表，由主管领导批准后，方可依法查处。
　　对群众来电、来信、来访反映和举报的计划生育案件，街道(乡镇)、社区必须认真进行登记，一律到县市区人口计生行政部门立案后，由县市区人口计生行政部门办理或委托有关街道(乡镇)办理。本县市区没有管辖权的，移交给有管辖权的县市区人口计生行政部门办理。
　　严禁擅自办案、跨区办案。凡未经立案批准的案件，无管辖权单位出具的有关手续一律无效，一经发现，严格追究违法办案单位和相关人员的责任。
　　第四十条　在县市区人口计生行政部门或委托的街道(乡镇)立案调查后，当事人故意迁往其他地方躲避调查的，原则上仍有原立案单位进行调查、处理，迁入地人口计生行政部门配合，特殊情况经双方协商也可将案件移交新迁入地管辖。
　　第四十一条　双方或多方对计划生育案件管辖权有争议的，应协商解决，协商不成的，应在15日内提请双方共同的上级人口计生行政部门裁决。
　　第四十二条　社会抚养费的征收应按标准执行，不允许多征或少征，首次征收到位率应达70 ％ 以上。
　　第四十三条　流动人口社会抚养费的征收应严格按照国务院《社会抚养费征收管理办法》第五条规定执行。一地已处理的另一地不得因同一事实再次处理。
　　第四十四条　行政执法案卷应及时归档，指定专人负责。案卷要整齐、统一，一案一卷，每卷应有原信访件 、 立案审批表 、 询问笔录 、 结案报告 、 行政征收决定书 、 送达证 、 发票复印件 、 分期交款计划 、 节育措施证明 、 党政纪处分等内容 。
　　第四十五条　建立健全行政执法案件上报制度 ，每季度各县市区人口计生行政部门应将本辖区行政执法案件分类汇总后报市人口计生行政部门备案 。
　　第六章　政务公开
　　第四十六条　街道(乡镇) 、 社区计划生育办公场所应有醒目的标志 。街道办事处(乡镇人民政府)应有社区居委会分布图 ，社区居委会应有家属楼(居民点) 、 楼栋 、 分布图以及楼院(片)长 、 楼栋长姓名及联系方式等内容 。
　　第四十七条　街道办事处(乡镇人民政府)应设立便民服务大厅 ，设立固定性 、 永久性公开栏 。
　　第四十八条　按照依法公开 、 真实公开 、 注重实效 、 有利监督的原则 ，全面推行计划生育政务公开 ，提高工作透明度 ，保障党员 、 干部 、 职工及育龄群众的知情权 、 参与权和监督权 。
　　街道办事处(乡镇人民政府) 、 社区居委会应在醒目地方公开人口和计划生育政策 、 奖励优扶政策 、 限制处罚政策 ；公开罚款 、 社会抚养费和行政收(免)费的项目 、 标准 、 程序和上缴情况 ；公开生育证 、 流动人口婚育证明 、 独生子女父母光荣证 、 病残儿鉴定等办理程序 、 办理时限 、 申报条件 、 审批结果 ；公开当年出生人数 ，二孩生育证发放名单 ；公开办事机构 、 办事程序 、 工作地点 、 办理时间 、 咨询电话 、 监督投诉电话等内容 。
　　第四十九条　社区居委会要按照科学合理 、 操作性强 、 行之有效的原则制定 、 公开计划生育自治公约或章程 ，加强民主管理和民主监督 。
　　第五十条　街道办事处(乡镇人民政府)可以委托社区居委会在自愿 、 平等的基础上 ，与辖区计划生育服务对象签订计划生育合同 ，利用合同推动计划生育规范化管理 。
　　第五十一条　建立社区计划生育违法生育举报制度 。通过设置举报箱 ，公开举报电话 ，实行居民自我监督 。
　　第五十二条　社区居委会每年定期组织居民或居民代表对社区居委会计划生育工作进行评议 ，根据评议结果改进和完善管理服务工作 ，对居民评议意见较大 、 工作职责履行不好的工作人员应及时予以调整 。
　　第七章　流动人口管理
　　第五十三条　对流入人口实行信息申报制度 。流动人口流入现居住地一周内 ，房屋出租 、 出售 、 出借户主或单位应将其入住信息告知社区居委会计生专干 ；社区居委会计生专干接到告知后应及时上门采集和核实流动人口基本信息 ，并将信息上报街道(乡镇)计划生育办公室 ；街道(乡镇)计划生育办公室应及时将流入人口基本信息登录到PFP．MIS管理系统 。
　　第五十四条　户籍地和现居住地应加强双向交流 。交流的方式可以通过全国流动人口计划生育信息交换平台进行 ，也可以通过信函 、 电话等多种形式进行信息交流 。
　　第五十五条　街道办事处(乡镇人民政府)在流入人口育龄妇女到达现居住地15日内 ，应及时查验其 《 流动人口婚育证明 》。要将记载的婚育 、 节育情况与本人实际情况核对 ，加盖有关审验章 ，进行登记 。对未持 《 流动人口婚育证明 》 者 ，应书面责令其限期补办 。属于省内流动的 ，督促其在30日内回户籍地补办 。对跨省流入的 ，由本人提供婚育 、 节育情况或通过信息平台 、 公函 、 电话等核实其婚育节育情况后 ，可由现居住地为其办理临时 《 婚育证明 》，临时 《 婚育证明 》 有效期3个月 ，且只能办理一次 。逾期仍未按规定补办 《 婚育证明 》 的 ，按照 《 河南省流动人口计划生育管理办法 》 处理 。
　　第五十六条　对流入人口实行计划生育合同化管理 。用工单位 、 出租房户 、 社区居委会要与流入人口签订计划生育合同 ，明确各方的权利 、 义务和违约责任 。第五十七条对户籍在本市区内拟流入到外省的 ，可在户籍所在街道(乡镇)办理 《 流动人口婚育证明 》；在本市区内有固定的住所的 ，也可在现居住地街道(乡镇)办理 。
　　第五十八条　各级政府及人口计生部门对流动人口应和常住人口同等对待 ，纳入总人口统计 ，共同宣传 、 共同管理 、 共同服务 。
　　应为流入已婚育龄妇女免费提供避孕节育 、 优生优育 、 生殖保健等方面的咨询服务 ，保障他们免费享有国家规定的基本项目的计划生育技术服务 。
　　关心流动人口的生产 、 生活 ，有关部门应对实行计划生育的流动人口家庭在就业 、 就医 、 子女入托 、 上学等方面提供优惠服务 。
　　第八章　技术服务
　　第五十九条　社区居委会要依托计划生育技术服务机构或社区卫生资源 ，开展计划生育服务。
　　对具备技术服务条件的街道 、 社区 ，要在社区进行技术服务 ，不具备技术服务条件的 ，一律由街道择优指定市县区计生服务站或社区卫生医疗机构进行服务 。
　　社区计划生育技术服务应按照就近 、 方便群众的原则进行 。积极开展人性化服务 、 上门服务等活动 。
　　第六十条　社区和受依托的计划生育服务机构主要开展以下服务 ：
　　(一)做好对居住在本辖区内育龄群众避孕节育 、 生殖保健服务知识的宣传咨询 ，指导群众选择安全 、 可靠的避孕方法 ，开展知情选择 。
　　(二)每季度对居住在本辖区内的已婚育龄妇女(包括流动人口)进行健康检查 ，并将检查结果反馈至街道(乡镇)计划生育办公室 ，录入PFP ． MIS管理系统 。
　　(三)在自愿基础上 ，每年为居住在本辖区的已婚育龄妇女进行一次生殖健康检查和妇科病普查普治工作 。
　　(四)定期对采取避孕节育措施出现异常情况的育龄妇女进行访视 。
　　第六十一条　所有已婚育龄妇女康检对象应按时参加其居住地社区居委会组织的健康检查 。对未按时参加健康检查的 ，由社区居委会 、 街道办事处(乡镇人民政府)通知其工作单位 ，由工作单位督促其参加健康检查 。拒不参加健康检查的 ，按照 《 河南省人口与计划生育条例 》 有关规定处罚 。
　　第六十二条　确保实行计划生育的育龄夫妻免费享有国家规定的基本项目的避孕节育技术服务 。
　　第六十三条　社区计划生育服务站或依托的服务机构应达到规定的卫生和消毒条件 ，严格执行各项计划生育技术服务规范和操作规程 ，不断提高服务质量和水平 。
　　第六十四条　健全避孕药具发放网络 ，保持免费发放渠道畅通 ，通过扩大普及发放点 ，设立自动售套机等措施 ，增强避孕药具易得性和可取性 。
　　第九章　监督考评
　　第六十五条　按照逐级考核与属地考核相结合的原则 ，市对县市区 、 县市区对街道(乡镇)的人口和计划生育工作逐级进行考核 ，街道对辖区内社区和各级各类组织的人口和计划生育工作进行指导 、 监督 、 检查 。
　　第六十六条　结合城区人口和计划生育工作实际 ，制定城区人口和计划生育工作考评内容和指标 ，每年对各县市区城区人口和计划生育工作单独考核 ，其成绩按比例计入各县市区总成绩 。街道(乡镇)全部属城区的 ，按城区人口和计划生育考评方法进行 ；既有城区又有农村的 ，分别按城区和农村的考评方法进行 ，并按城区人口和农村人口所占比例对成绩综合评定 。
　　第六十七条　市直 、 县市区直一级单位的考核由各街道(乡镇)负责 ，并将结果报县市区人口计生行政部门 。属市直单位的报市人口计生行政部门 ，经综合评定后由市予以奖惩 ；属县市区直单位的由县市区予以奖惩 ；属跨区管理的县市区直一级单位 ，将考核结果通报给所属的县市区 ，由所属的县市区予以奖惩 。
　　第六十八条　对在现居住地连续居住6个月以上 、 3年以下违法生育的 ，由现居住地承担责任 。对单位干部职工违反计划生育的 ，单位和现居住地共同承担责任 ，主管部门承担连带责任 。由于单位不积极配合工作造成政策外生育的 ，单位应承担主要责任 。
　　第六十九条　对已经足额征收社会抚养费 ，并及时上报案件的 ，可减轻现居住街道 、 社区责任 。
　　第七十条　设立年度人口和计划生育工作齐抓共管先进单位 、 年度人口和计划生育工作先进单位 、 年度人口和计划生育先进街道(乡镇)等奖项 。 人口和计划生育齐抓共管先进单位奖 ，旨在表彰市直单位中人口和计划生育工作职责落实到位的单位 。
　　人口和计划生育工作先进单位奖 ，旨在表彰工作基础好 、 计划生育整体水平高 、 优惠政策落实好 、 当年工作成绩突出的单位 。
　　人口和计划生育先进街道(乡镇)奖 ，旨在表彰工作基础好 、 宣传服务 、 技术服务 、 政策服务 、 信息服务 、 生产生活服务 、 流动人口服务好 、 计划生育工作整体水平高 ，当年工作成绩突出的街道(乡镇) 。
　　第七十一条　有下列情形之一的 ，根据实际情况给予通报批评 、 黄牌警告或一票否决 ，并追究有关领导的责任 。
　　(一)不履行规定的管理服务责任或未完成工作责任目标 ，考核综合评分不达标的单位 ；
　　(二)计划生育管理失控 ，造成政策外出生的 ；
　　(三)有跨区办案 、 越权办案 、 办案未经立案 、 办案无法律文书 、 无执法案卷 、 故意隐瞒案件不报以及故意少征 、 漏征社会抚养费 、 首征到位率低于规定要求 、 征收不开正规票据等行为 ，情节严重的 ；
　　(四)违反规定收取押金 、 保证金等以及擅立名目乱收费 、 乱摊派 ，情节严重的 ；
　　(五)其他严重违反人口和计划生育法律法规及有关规定行为的。
　　第十章　附　则
　　第七十二条　本办法适用于南阳市中心城区及各县市城区所辖区域。建制镇可参照本办法执行。
　　第七十三条　本办法所称的“本市区”分别指南阳市中心城区、各县市城区、建制镇。
　　第七十四条　本办法具体适用中的有关问题由南阳市人口和计划生育委员会负责解释。
　　第七十五条　本办法自下发之日起执行。