从法律角度看党依法执政需要做些什么

作者：张宗平

依法执政是党的十六大提出、十六届四中全会又进一步明确的“党执政的一个基本方式”。提出“依法执政”是党的十五大提出“依法治国”基本方略以来，党从治国方略的高度，从法治层面上解决领导方式和执政方式问题的重大举措。本人认为，“依法执政”包含三重意思，一是党在国家中的执政地位来源于国家的宪法和法律；二是党在国家中的各种活动必须在宪法和法律允许的范围之内；三是党在国家中的执政方式必须符合国家的宪法和法律。基于此，从法律角度看，党要实现依法执政，需要重点解决几个问题：
一、党要实现依法执政，必须依法进入政权组织
依法执政，从执政党执政地位的取得角度看，就是要合法取得执政权。中国共产党（以下简称党）在特定历史条件下通过夺取政权取得执政地位，至今已执政近60年。但是，正如十六大报告指出的，党的执政地位并“不是一劳永逸的”。鉴于执政党执掌国家政权是通过其成员在国家政权中（而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上）发挥领导核心作用来实现的，在党注重依法执政的当今，本人认为，党要实现长期执政的目标，需要通过法律手段解决进入政权组织的问题，使党进入国家政权组织、掌握和控制国家权力的方式制度化、规范化、法治化。为此，需要进行两项制度建设：
一是修改党章，解决党代表不是人大代表、党委成员不是人大常委会委员的问题，实现人民民主与党内民主的有机结合，保证经人民民主选举而被赋予权力的各级人大常委会中的中共党员进入本级党委。要解决这个问题，需要将党章第十一条修改为：“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的党的组织须选出或组织党的候选人参加本级人大代表的直接选举，党的各级代表大会的代表由依照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》选举产生的本级人大代表中的中共代表担任，党的各级代表大会的代表名额由依照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》选举产生的本级人大代表中的中共代表人数决定。党的中央委员会组成人员由全国人民代表大会选举产生的国家主席、国家副主席和全国人大常委会中的中共委员担任，党的地方各级委员会组成人员由本级人大选举产生的人大常委会中的中共委员担任，党的各级委员会组成人员名额由本级人大选举产生的人大常委会中的中共委员的人数决定”。如此修改党章后，各级人大中的中共代表既是党代表又是人大代表，党的各级委员会都在本级人大常委会，党不用另外设立常委会，中央也不用设立政治局和政治局常委会。新的党委在绝大多数情况下都通过人大的组织法、议事规则和人大各专门委员会来实现党的领导，只在特殊情况下才召开只有党代表、党委委员参加的党代表大会和党委全体会议。具体来说，在国家层次，全国人大常委会中的中共委员，都进入中共中央委员会，新的中共中央委员会在全国人大常委会中，国家行政机关、审判机关和检察机关都向新的党中央负责，受新的党中央监督；新的党中央对人民负责，受人民监督。在地方层次，县、不设区的市、市辖区、乡、镇的人大代表由选民直接选举，其后由当选人大代表的中共党员民主选举产生地方党委；在省、自治区、直辖市、设区的市这一级党委，也由人大代表中的中共党员民主选举产生。
二是修改法律，保证党作为执政党的宪法地位。为了建设社会主义法治国家，减少党执政体制改革的阻力，消除可能出现的动荡和不稳定，本人认为，需要根据宪法规定对人大选举法和组织法进行修改，规定一定比例（如50％、60％）的人大代表和人大常委会委员由中共党员参选，其余名额由各民主党派、无党派人士参选。这样一来，在民主法治的时代潮流下，既保证了党的执政地位、党的团结统一，保证了国家主席、总理、地方人大常委会主任、政府首长等重要职位都由中共党员出任，又可保证将来人民民主、党内民主选举的公正透明，保证公民和党员从党内选出最被认可的优秀领导者。
　 二、党要实现依法执政，必须受制于宪法和法律的约束
依法执政，从执政党执政行为的运行前提来看，就是要尊重并遵守宪法和法律，在宪法和法律允许的范围内活动。宪法关于“各政党都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”的规定、党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，是把执政党执政行为纳入法治化轨道的基本依据，是一条极其重要的法制原则。为此，党（党的执政者）在执政中，需要自觉地受制于宪法和法律的约束。
一是在制定政策、方针时，要注重政策、方针与法律之间的协调和衔接，确保政策、方针与法律不冲突，确保过时陈旧的法律在政策、方针的指导下能及时得到废止或修改，确保实践中行之有效的政策、方针能及时通过法定程序上升为新的法律。要做到这一点，从组织保障的角度看，需要在党委机关中设置法制机构。
二是在执政活动中，要强化自我约束意识，不能随意扩大管辖事务的范围和处理事务的权限，并要对自己的失信、失当、失误行为，承担起相应的法律责任。执政者必须摒弃权力无限和权大于法的观念，切实避免靠党治国、由党代政、以党代法的现象，切实防止政党意志高于国家法律、政党权力高于其他权力、政党机构包办一切事务的倾向，牢固树立权力有限观和权力受制约的意识，明确自己手中的权力是有限职权、是人民通过宪法和法律所赋予的，自觉在宪法和法律规定的范围内行使权力，确实“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。
三、党要实现依法执政，必须依法规范政党关系和政党行为
依法执政，从执政党执政行为的运行方式来看，就是要运用宪法和法律规范政党关系和政党行为。为此，本人认为，党依法执政需要注重两个问题：
一是在处理各方关系上，需要健全政党法律制度，规范政党关系和政党行为。共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，现行宪法在确认的基础上允许其“长期存在和发展”。由于现行宪法对该制度的规定简单而原则，政协章程虽对该制度的规定较为具体但其本身不具有法定的强制效力，因此，可以说，目前对政党关系、政党行为的规范主要是靠党内政策和政协章程调节的。本人认为，要切实发挥共产党执政、各民主党派参政的作用，对政党关系和政党行为的规范需要转到以国家法律为主、党际政策为辅的共同调节格局下。用法律巩固和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，就是要研究制定政党法，依法规范各政党间的相互关系，各政党在国家政治生活中的权利和义务、在政治协商会议中的活动准则，科学界定党的领导职能和执政方式、党与国家行政机关、司法机关、基层组织和企事业单位等的关系，从法律制度上保证党对国家政权组织实行依法领导，保证国家政权组织依法行使职能不受非法干涉。这样，可以使党和国家领导制度的改革成果用法律巩固下来，为党依法执政提供更为充足的法律保障。
二是在具体工作方式上，不能仅限于制定政策、方针和路线，还要善于提出立法建议。十六大报告明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议……实施党对国家和社会的领导。”为此，首先，党对实际工作中的一些成熟的、成功的做法，要改变过去一味由人大、政府及其有关部门提出立法建议,然后经过一定程序制定为法律、法规的单一做法，自觉站在执政者的高度，主动提出一些重要的立法建议，从而使自己的立法主张尽快实现；其次，党对一些着手推进的改革决策和改革措施，要自觉地通过法律这一载体来显现，借以推动改革由政策调控型转变到法律调控型的路子上来，使党的意志转化为国家和人民的意志，保证改革的系统性、连续性和稳定性。

作者单位：夷陵区人民政府法制办公室



山东省济南市人大常委会


济南市发展散装水泥管理规定


　　(1998年11月19日济南市第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 　1999年8月22日山东省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议批准
根据2010年10月27日济南市第十四届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过并经2010年11月25日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准的《济南市人民代表大会常务委员会关于修改<济南市城镇企业职工基本养老保险条例>等二十三件地方性法规的决定》修正) 　


　　第一条　为加快发展散装水泥,节约资源,提高综合经济效益、社会效益和环境效益,根据法律、法规有关规定,结合本市实际,制定本规定。

　　第二条　本市行政区域内从事水泥生产、经销、运输、使用和管理的单位与个人,必须遵守本规定。

　　第三条　市经济委员会是本市散装水泥管理工作的行政主管部门。


　　市散装水泥办公室负责全市散装水泥的具体管理工作。县(市、区)散装水泥办公室或政府确定的部门(以下统称散装水泥管理机构)按权限分工负责本辖区发展散装水泥的具体管理工作,业务上受市散装水泥办公室领导。

　　市、县(市、区)人民政府有关部门,应当按照各自职责配合做好发展散装水泥管理工作。
　　第四条　散装水泥管理机构的职责是:

　　(一)宣传、贯彻国家发展散装水泥的方针、政策和法规、规章;

　　(二)编制、提报并组织实施本辖区发展散装水泥规划和年度计划;

　　(三)对散装水泥生产、经销、运输、使用进行监督检查;

　　(四)根据国家、省有关规定收取、使用和管理散装水泥专项资金;

　　(五)负责发展散装水泥工作的信息交流、业务培训和新技术、新工艺、新设备的推广应用;

　　(六)协调解决发展散装水泥管理工作中的问题。
　　第五条　发展散装水泥应当以市场为导向,科学规划,限制袋装,鼓励散装,提高水泥散装率,发展商品混凝土,推广应用商品沙浆。

　　市、县(市、区)人民政府应当把发展散装水泥纳入国民经济与社会发展规划和年度计划。
　　第六条　新建、扩建、改建的水泥生产企业,应当按照国家有关规定,配备散装水泥发放设施和设备。同级散装水泥管理机构应当参与有关设计方案的审查。散装设施达不到国家规定的,有关部门不予批准建设。

　　现有的水泥生产企业,应当在市散装水泥行政主管部门规定的期限内,使其散装水泥年发放能力达到国家规定的标准。
　　第七条　商品(预拌)混凝土生产企业和大中型水泥制品生产企业必须全部使用散装水泥。建设单位、施工单位和小型水泥制品生产企业,必须按照散装水泥管理机构与有关部门共同规定的比例使用散装水泥。使用特种水泥的除外。

　　鼓励城乡居民建设、装修自用房屋使用散装水泥。

　　散装水泥管理机构应当为使用散装水泥的单位与个人在运输、储存、使用等方面提供信息咨询和服务。
　　第八条　本市市区和设有混凝土搅拌厂(站)的县(市)城区的建设工程,未经建设行政主管部门批准,不得现场搅拌混凝土。因受交通、施工场地、施工状况等条件限制确须现场搅拌的,建设单位或施工单位应当向建设行政管理部门提出书面申请;建设行政管理部门应当自接到申请之日起,三日内作出是否准予现场搅拌的书面批复。

　　第九条　水泥生产企业应当保证其生产的散装水泥符合国家规定的质量标准。


　　生产、经销、运输散装水泥的,应当配备自动吸尘、计量准确、配备齐全的发放、储运散装水泥的设施、设备。设施、设备应当符合环境保护要求和国家规定的标准。
　　第十条　运送散装水泥和商品(预拌)混凝土的专用车辆进入市区禁行、禁停路段时,车辆所属单位和个人应当到公安部门申请办理专用运输车辆通行证,公安部门应当予以办理。

　　第十一条　市、县(市、区)散装水泥管理机构应当按照国家和省规定的项目、范围和标准,向生产袋装水泥的企业、使用袋装水泥的建设单位和其它使用者收取散装水泥专项资金。


　　收取散装水泥专项资金应当使用省财政部门的专用票据,纳入财政预算管理,按照国家规定的用途专款专用,任何单位和个人不得截留、挪用。

　　对用专项资金建设和购置的散装水泥设施、设备,应当按照国有资产管理的有关规定进行管理。
　　第十二条　财政、审计和散装水泥行政主管部门应当按照国家和省有关规定对散装水泥专项资金的收取、解缴、管理和使用情况进行监督检查。

　　第十三条　对下列单位和个人,由市散装水泥行政主管部门给予表彰奖励:


　　(一)研究推广散装水泥新技术、新工艺、新设备取得重大成果的;

　　(二)生产、发放散装水泥做出突出贡献的;

　　(三)使用散装水泥连续二年超过规定比例或者连续三年达到规定比例的;

　　(四)宣传、推广散装水泥做出显著成绩的。
　　第十四条　有下列行为之一的,由市散装水泥行政主管部门委托散装水泥管理机构依照下列规定给予处罚。

　　(一)未按规定比例使用散装水泥的,对其低于规定比例的数量每吨处以十元的罚款;

　　(二)未按规定缴纳散装水泥专项资金的,责令限期足额缴纳,并按日加收千分之三的滞纳金;逾期仍不缴纳的,处以应缴专项资金数额一倍至三倍的罚款。

　　按前款规定收取的滞纳金应当纳入散装水泥专项资金。
　　第十五条　水泥生产企业未达到国家规定的散装水泥发放能力的,市散装水泥行政主管部门应当责令限期达到;逾期仍未达到的,责令停产整顿。

　　生产、经销、运输散装水泥和商品(预拌)混凝土质量不合格、数量不足的,由技术监督行政管理部门或工商行政管理部门对责任者依法给予处理。
　　第十六条　本市市区和设有混凝土搅拌厂(站)的县(市)城区的建设工程,未经批准现场搅拌混凝土的,由建设行政管理部门责令改正;拒不改正的,对建设单位或施工单位按其现场搅拌的混凝土量每立方米处以十元的罚款。

　　第十七条　截留、挪用散装水泥专项资金的,由财政、审计部门会同散装水泥行政主管部门依法予以处理。


　　超标准、超范围征收散装水泥专项资金的,由财政、物价部门会同散装水泥行政主管部门依法予以处理。
　　第十八条　拒绝、阻碍散装水泥管理机构工作人员依法执行职务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚。构成犯罪的,依法追究其刑事责任。

　　第十九条　对当事人进行行政处罚时,应当按照《中华人民共和国行政处罚法》办理。


　　第二十条　当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议也不起诉又不履行行政处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
　　第二十一条　散装水泥管理机构及其工作人员滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

　　第二十二条　本规定自公布之日起施行。