人民调解制度存在的问题及完善对策

为了更好地构建和谐社会，应当充分发挥民间调解对于纠纷解决的作用，完善各种民间调解机制，包括律师调解，社区调解，企业和组织对内部人员纠纷的调解，社会团体、自治组织、行业协会的调解等。鉴于人民调解制度在中国当前民间调解机制中的特殊性和重要性，本文以此为例，详细分析人民调解制度所存在的问题，进而尝试系统地提出改革和完善的建议。
尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷。这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥。其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法律建设不断加强，我国诉讼案件逐年递增，而人民调解的纠纷解决能力则呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到一件。概括起来，人民调解制度存在或面临的问题主要包括：
　　一、随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益关系不断调整变动，利益冲突和摩擦不断出现，各种纠纷大量增加，社会矛盾日益复杂，矛盾纠纷的主体、内容日益多样化、复杂化，民间纠纷呈现出许多新的特点。原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应新形势的需要。
　　二、改革开放以来，中国不断加强法制建设，法治观念逐渐深入人心，通过司法实现正义逐渐成为社会共识，诉讼成为纠纷解决的主要途径。但与此同时，民间调解、私力救济等纠纷解决方式被不适当地置于诉讼或法治的对立面，受到这种法治、司法中心观念的排斥和抑制。
　　三、人民调解协议的性质和效力长期以来没有明确的法律规定，这导致人民调解缺乏权威，效力微弱，当事人的合法权益得不到有效保障。调解协议往往成为一纸空文，许多达成调解协议的纠纷最后仍需通过诉讼方式来解决，增加了当事人的纠纷解决成本，既使得当事人不愿意选择人民调解来解决纠纷，还浪费了社会资源。调解协议没有拘束力和执行力，人民调解制度缺乏彻底解决纠纷的权威，不仅严重抑制了人民调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任，导致当事人对人民调解的回避，从而最终引致调解制度的萎缩。
　　四、调解组织不健全。不少村民委员会和居民委员会没有调解组织，或者虽有调解组织，但却没有专门的调解人员，调解人员由其它干部兼任。同时，国家有关部门，特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处。
　　五、人民调解员的素质不高。人民调解员来自基层，法律知识和文化水平普遍不高，严重制约着调解工作的开展。2001年全国共有人民调解员779万多人，高中（中专）以上文化水平的只占55%，调解人员的素质有待进一步提高。由于调解人员人数众多，扎根基层，加上离退休人员多，所以，要求达到高中以上文化水平已经算是“高标准”了。《人民调解工作若干规定》第14条第2款尽管已适当提高了乡镇调解人员的条件，但也只是规定：“乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”事实上，随着社会的发展，民间纠纷越来越呈现出多样化、复杂化、专业化的特点，即便调解人员具有高中文化程度也是难以应付的。此外，调解人员的积极性也不高，原因是调解工作几乎没有任何激励——他们没有编制，没有专门资格，完全是义务工作，调解工作与经济待遇不挂钩；另一方面，工作压力大，工作不定时，特别是责任重大。
　　六、人民调解制度的改革和完善
　　为了使人民调解制度更好地发挥作用，有必要针对其存在的问题，认真总结几十年来的成功经验和失败教训，借鉴其他国家的有益做法，进一步改革和完善人民调解制度，扩大工作领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力，开拓创新，与时俱进，建立新机制，研究新情况，解决突出问题，从而促使这一具有中国特色的民主法律制度焕发新的生机与活力，推动和谐社会的构建。人民调解工作本身需要进一步规范和加强。人民调解委员会要建立健全人民调解工作制度，严格工作程序，克服工作中的随意性。调解人员要严格依照法律规定的程序进行调解，做到公开、公平、公正，切实保障依法调解、平等自愿、不限制当事人诉讼权利三项基本原则的落实。人民调解工作还应该与基层民主政治建设、社会治安综合治理、人民来信来访工作相结合。随着社会主义市场经济和法制建设的不断深入，民间纠纷越来越复杂多样，调解所适用的社会规范也在相当程度上从传统的道德、风俗和习惯日益转向法律法规。面对新时期的新情况新问题，人民调解工作仅依靠传统的调解方法在实践中往往难以奏效。因此，调解人员应与时俱进，更新观念，在调解工作中坚持权利观念、法制观念和效率观念，不断进行调解方法的探索和创新，提高人民调解的工作水平和社会公信力。
　　


北安市人民法院
王春胜 刘 亮


交通部 财政部


交通部、财政部关于发布《港口建设费征收办法实施细则》及《水运客货运附加费征收办法》的通知
1993年5月25日，交通部、财政部

根据交通部、国家计委、财政部、国家物价局交财发〔1993〕456号《关于扩大港口建设费征收范围、提高征收标准及开征水运客货运附加费的通知》的规定，现发布《港口建设费征收办法实施细则》和《水运客货运附加费征收办法》，自1993年7月1日起执行。原港口建设费征收的有关规定与此次颁发的《港口建设费征收办法实施细则》不一致的，以本实施细则的规定为准。

附件一： 港口建设费征收办法实施细则
第一条 根据国务院发布的《港口建设费征收办法》和交通部、国家计委、财政部、国家物价局交财发〔1993〕456号《关于扩大港口建设费征收范围、提高征收标准及开征水运客货运附加费的通知》的规定，制定本实施细则。
第二条 对进出对外开放口岸港口辖区范围的所有码头、浮筒、锚地（含外资、中外合资、合作经营、企业专用和地方公用的码头、浮筒、锚地）及从事水域过驳等装卸作业的货物征收港口建设费。
第三条 港口建设费的义务缴费人（以下简称缴费人）为托运人（或其代理人）或收货人（或其代理人）。
第四条 港口建设费的征收管理工作由交通部负责。经交通部批准的开放口岸港口所在地的港务局（或相应管理机构）为港口建设费的代征单位。受交通部委托，负责归口管理代征港口征收工作的单位为代管单位。
对进出代征港口辖区范围内不属于代征港口的地方公用和企业专用的码头、浮筒、锚地的货物，由代征港口负责征收，也可由代征港口委托不属代征港口的码头、浮筒、锚地的经营单位或其他单位代收；代征单位应及时将所定的代收单位名单报交通部和代管单位核备，并经常检查代收单位的收、缴情况。
第五条 下列货物免征港口建设费：
（一）军用物品，使馆物品，联合国机构的物品；
（二）国际航线运输的展品、样品、赠送礼品和国际过境货物；
（三）邮件（不包括邮政包裹）和按客运手续办理的行李、包裹；
（四）船舶自用的燃、物料，装货垫缚材料，随货同行的包装备品；
（五）渔船捕获的鱼鲜以及同行的防腐用冰和盐，随活畜、活禽同行的必要饲料；
（六）因意外事故临时卸在港内仍须运往原到达港的货物；
第六条 港口建设费征收标准
根据“征收标准按平均每吞吐吨5元计征。国内货物由装港一头收，外贸进出口货物分别在货物装卸港征收”的规定和合理负责、区别对待的原则，确定以下征收标准：
（一）国外进出口货物每重量吨（或换算吨）按7元计征；
（二）国内出口货物每重量吨（或换算吨）海港及南京以下（含南京）长江港口按5元计征，其他内河港口按2．5元计征；
（三）集装箱货物：国际20英尺箱每箱按80元计征，国际40英尺箱每箱按120元计征；国内标准箱海港及南京以下（含南京）长江港口按其标记载重吨每吨5元计征，其他内河港口按2．5元计征。空箱不计征港口建设费；
（四）每张运单港口建设费的起码收费额为1元，尾数不足0．10元的按四舍五入进整；
（五）货物的重量吨和换算吨，按交通部或各省交通主管部门制定的港口费收的有关规定确定。
第七条 国外进出口货物，按以下规定计征港口建设费：
（一）出口国外的货物，由装船港按每张装货单向托运人（或其代理人）计征一次港口建设费。
（二）从国外进口的货物，由卸船港按每张提单向收货人（或其代理人）计征一次港口建设费。
（三）国外进口到港未卸，换单后原船又运往国内其他港口的货物，由换单的征收港按国外进出口费率向国内收货人（或其代理人）计征一次港口建设费。
（四）国外进口未提离港口库场，又装船转国内出口的货物（包括船过船作业的货物），不计征国内出口货物港口建设费，只计征一次国外进口货物的港口建设费。
凡已提离港口库场的货物，在重新办理托运手续时，代征或代收港口应向托运人（或其代理人）按规定计征港口建设费。
第八条 国内水路直达或联运货物，按以下规定计征港口建设费：
（一）国内直达运输、水水、水铁、水水铁和水铁水联运货物，装船港是代征或代收港口的，由装船港向托运人（或其代理人）计征；
国内水路集运转出口国外的货物，由国内出口的第一装船港向发货人（或其代理人）计征一次国内出口货物港口建设费。出口国外时，再由出口国外的转运港按国外进出口和国内出口货物费率的差额补征港口建设费。如果第一装船港不是代征或代收港口，由出口国外的转运港按国外进出口费率直接计征出口国外货物的港口建设费。
（二）铁水、铁水水联运货物，到达港是代征或代收港口的，由到达港征收。到达港不是代征或代收港口的，由第一换装港征收。
第九条 代征或代收港口建设费不另制单据。在现行的货运费收单据上增列港口建设费费目，在向缴费人核收运杂费时，一并核收港口建设费。
第十条 代征或代收单位可按代征或代收的港口建设费征收额计提5‰的手续费。
第十一条 港口建设费的收入实行专户管理。采取“专户存储，存款计息，汇款收费”的办法。代征和代管单位都应在所在地中国工商银行开立“交通部港口建设费专户”。此专户只能存入和划转，不能动支。
代收单位收到的费款（扣除5‰手续费后的净额）应在三日内向代征单位结算交付。代征单位收到的费款（扣除5‰手续费后的净额）应在三日内存入专户，并于月后三日内将费款连同专户存款利息收入一并汇缴交通部。
由代管单位归口管理的代征单位，其应缴费款连同专户存款利息收入应于月后三日内汇缴代管单位，代管单位应于月后十日内将费款及利息收入汇缴交通部。
第十二条 交通部和代管单位有权检查代征或代收单位的收缴情况。代征或代收单位不得漏征、少征港口建设费。有漏征或少征港口建设费时，必须负责追补应缴费款，在180天内能追补到的，仍可计提5‰的手续费；逾期追补不到的，由代征或代收单位负责赔偿。
代征或代收单位有错征港口建设费时，必须及时更正。因错征需退回缴费人的费款，代收单位从尚未解缴代征单位的费款中支付，代征单位从尚未存入专户的费款中支付。
第十三条 代征、代收、代管单位均不得截留、挪用、滞缴征收的港口建设费。发现有截留、挪用、滞缴的，除应追缴费款外，还应按日核收截留、挪用或滞缴金额5‰的滞纳金。情节严重的，可处以截留、挪用或滞缴费款五倍以下的罚款。
第十四条 缴费人不按本实施细则缴纳港口建设费的，代征或代收单位有权追缴费款，并从应结算的次日起按日核收应缴费款5‰的滞纳金。情节严重的，可酌情处以应缴费款五倍以下的罚款。对拒绝缴纳费款和罚款的，代征或代收单位可提请人民法院协助执行。
第十五条 缴费人同代征或代收单位在缴付港口建设费的问题上发生争议时，必须先按照代征或代收单位的决定缴费，然后向交通部申请复议，对复议不服的，可向人民法院起诉；缴费人也可直接向人民法院起诉。
第十六条 按照本实施细则规定所收的滞纳金作为港口建设费收入处理；所收取的罚款收入直接上交当地财政部门。
第十七条 港口建设费的代征单位，应按照本实施细则规定的格式编制报表，并于月后七日内报送交通部。由代管单位归口管理的代征单位，其报表应于月后五日内报送代管单位，代管单位负责汇总，并于月后十日内报送交通部。
代收单位报送的报表由代征单位制定。
第十八条 代征和代管单位应单独设置“应交港口建设费”会计科目，核算代征的港口建设费。
第十九条 对检举揭发漏征或漏缴港口建设费和认真做好港口建设费征收工作的单位和个人给予奖励。
第二十条 本实施细则由交通部、财政部负责解释。
第二十一条 本实施细则自1993年7月1日起实行。原交通部颁发的《港口建设费征收办法施行细则》同时废止。
附：一、对外开放口岸港口建设费代征单位和代管单位
名单
二、港口建设费征收月报表（略）
三、港口建设费征收明细表（略）
附一：
对外开放口岸港口建设费代征单位和代管单位名单
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代管单位 | 代 征 单 位 |备 注
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河北省交通厅 |唐山港务局 |
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辽宁省交通厅 |丹东、锦州港务局 |
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吉林省交通厅 |大安港务局 |
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江苏省交通厅 |江阴、高港、扬州港务管理局 |
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浙江省交通厅 |舟山、海门港务管理局 |
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福建省交通厅 |泉州、东山港务局 |
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山东省交通厅 |龙口、威海、石岛、岚山港务局 |
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|汕尾、太平、中山、珠海、广海、江门、高明、新会、水 |
广东省交通厅 |东、斗门、莲花山、惠州、肇庆、佛山、容奇、南沙、三 |
|埠、鹤山、阳江港务局（或相应管理机构） |
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深圳市运输局 |盐田、东角头、蛇口、赤湾、妈湾港务公司（或相应管 |
|理机构） |
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海南省交通运输厅|清澜港务局 |
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广西区交通厅 |梧州、柳州、贵港港埠公司（或相应管理机构） |
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黑龙江航运管理局|哈尔滨、佳木斯、富锦、同江、抚远、逊克、黑河、漠河 |
|港务局（航运站） |
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长江航务管理局|重庆、城陵矶、武汉、黄石、九江、安庆、铜陵、芜湖、 |
|马鞍山港务局 |
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|大连、营口、秦皇岛、天津、烟台、青岛、日照、连云 |
|港、上海、宁波、温州、福州、厦门、汕头、广州、湛江、|由交通部
|海口、洋浦、八所、三亚、北海、防城、南京、镇江、张 |直接管理
|家港、南通港务局（港务公司） |
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说明：今后凡经国务院批准对外开放口岸的港口，自开放之日起征收港口建设费，并由港口所在地代管单位（或省、自治区、直辖市交通厅、局）报交通部核批。

附件二：水运客货运附加费征收办法（略）