最高人民法院


最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见

法发〔2009〕36号


　　各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
　　当前，由于国际金融危机的不断发展和蔓延，我国经济发展仍然面临着严峻的考验。阻碍经济良性运行的负面因素和潜在风险明显增多，许多企业因资金链断裂引发的系统风险不断显现，严重影响了我国经济发展秩序良性运转和社会稳定。在当前经济形势下，充分发挥人民法院商事审判的职能作用，正确审理企业破产案件，防范和化解企业债务风险，挽救危困企业，规范市场主体退出机制,维护市场运行秩序，对于有效应对国际金融危机冲击，保障经济平稳较快发展，具有重要意义。现就人民法院做好企业破产案件审判工作，提出以下意见：

　　一、依法受理企业破产案件，为建立我国社会主义市场经济良性运行机制提供司法保障

　　1.人民法院要正确认识企业破产法保障债权公平有序受偿、完善优胜劣汰的竞争机制、优化社会资源配置、调整社会产业结构、拯救危困企业的作用，依法受理审理企业破产清算、重整、和解案件，综合利用企业破产法的多种程序，充分发挥其对市场经济的调整作用，建立企业法人规范退出市场的良性运行机制，努力推动经济社会又好又快发展。

　　2.为保障国家产业结构调整政策的落实，对于已经出现破产原因的企业，人民法院要依法受理符合条件的破产清算申请，通过破产清算程序使其从市场中有序退出。对于虽有借破产逃废债务可能但符合破产清算申请受理条件的非诚信企业，也要将其纳入到法定的破产清算程序中，通过撤销和否定其不当处置财产行为，以及追究出资人等相关主体责任的方式，使其借破产逃废债务的目的落空，剥夺其市场主体资格。对债权人申请债务人破产清算的，人民法院审查的重点是债务人是否不能清偿到期债务，而不能以债权人无法提交债务人财产状况说明等为由，不受理债权人的申请。

　　3.对于虽然已经出现破产原因或者有明显丧失清偿能力可能，但符合国家产业结构调整政策、仍具发展前景的企业，人民法院要充分发挥破产重整和破产和解程序的作用，对其进行积极有效的挽救。破产重整和和解制度，为尚有挽救希望的危困企业提供了避免破产清算死亡、获得再生的机会，有利于债务人及其债权人、出资人、职工、关联企业等各方主体实现共赢，有利于社会资源的充分利用。努力推动企业重整和和解成功，促进就业、优化资源配置、减少企业破产给社会带来的不利影响，是人民法院审理企业破产案件的重要目标之一，也是人民法院商事审判工作服务于保增长、保民生、保稳定大局的必然要求。

　　二、坚持在当地党委的领导下，努力配合政府做好企业破产案件中的维稳工作，为构建和谐社会提供司法保障

　　4.债务人进入破产程序后，因涉及债权人、债务人、出资人、企业职工等众多当事人的利益，各方矛盾极为集中和突出，处理不当，极易引发群体性、突发性事件，影响社会稳定。人民法院审理企业破产案件，一定要坚持在当地党委的领导下，充分发挥地方政府建立的风险预警机制、联动机制、资金保障机制等协调机制的作用，努力配合政府做好企业破产案件中的维稳工作。

　　5.对于职工欠薪和就业问题突出、债权人矛盾激化、债务人弃企逃债等敏感类破产案件，要及时向当地党委汇报，争取政府的支持。在政府协调下，加强与相关部门的沟通、配合，及时采取有力措施，积极疏导并化解各种矛盾纠纷，避免哄抢企业财产、职工集体上访的情况发生，将不稳定因素消除在萌芽状态。有条件的地方，可通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工的安置问题，政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。

　　三、充分发挥破产重整和和解程序挽救危困企业、实现企业持续经营的作用，保障社会资源有效利用

　　6.人民法院要充分发挥司法能动作用，注重做好当事人的释明和协调工作，合理适用破产重整和和解程序。对于当事人同时申请债务人清算、重整、和解的，人民法院要根据债务人的实际情况和各方当事人的意愿，在组织各方当事人充分论证的基础上，对于有重整或者和解可能的，应当依法受理重整或者和解申请。当事人申请重整，但因企业经营规模较小、虽有挽救必要但重整成本明显高于重整收益的困难企业，有关权利人不同意重整的，人民法院可引导当事人通过和解方式挽救企业。人民法院要加强破产程序中的调解工作，在法律允许的框架下，积极支持债务人、管理人和新出资人等为挽救企业所做的各项工作，为挽救困难企业创造良好的法律环境。

　　7.人民法院适用强制批准裁量权挽救危困企业时，要保证反对重整计划草案的债权人或者出资人在重整中至少可以获得在破产清算中本可获得的清偿。对于重整计划草案被提请批准时依照破产清算程序所能获得的清偿比例的确定，应充分考虑其计算方法是否科学、客观、准确，是否充分保护了利害关系人的应有利益。人民法院要严格审查重整计划草案，综合考虑社会公共利益，积极审慎适用裁量权。对不符合强制批准条件的，不能借挽救企业之名违法审批。上级人民法院要肩负起监督职责，对利害关系人就重整程序中反映的问题要进行认真审查，问题属实的，要及时予以纠正。

　　四、在破产程序中要注重保障民生，切实维护职工合法权益

　　8.依法优先保护劳动者权益，是破产法律制度的重要价值取向。人民法院在审理企业破产案件中，要切实维护职工的合法权益，严格依法保护职工利益。召开债权人会议要有债务人的职工和工会代表参加，保障职工对破产程序的参与权。职工对管理人确认的工资等债权有异议的，管理人要认真审查核对，发现错误要及时纠正；因管理人未予纠正，职工据此提起诉讼的，人民法院要严格依法审理，及时作出判决。

　　9.表决重整计划草案时，要充分尊重职工的意愿，并就债务人所欠职工工资等债权设定专门表决组进行表决；职工债权人表决组未通过重整计划草案的，人民法院强制批准必须以应当优先清偿的职工债权全额清偿为前提。企业继续保持原经营范围的，人民法院要引导债务人或管理人在制作企业重整计划草案时，尽可能保证企业原有职工的工作岗位。

　　10.保障职工合法权益需要社会各方面的共同努力。人民法院要加强与国家社会保障部门、劳动部门、工商行政管理部门、组织人事等部门的沟通和协调，积极提出司法建议，推动适合中国特色的社会保障体制的建立和完善。

　　五、妥善指定适格管理人，充分发挥管理人在企业破产程序中的积极作用

　　11.人民法院要根据企业破产法和有关司法解释的规定，采用适当方式指定管理人，对于重大疑难案件，可以通过竞争的方式择优确定管理人。要注意处理好审理破产案件的审判庭和司法技术辅助工作部门的关系，在指定管理人时，应由审理破产案件的审判庭根据案件实际情况决定采用哪类管理人以及采用哪种产生方式，在决定通过随机方式或者竞争方式产生管理人或其成员时，再由司法技术辅助工作部门根据规定产生管理人或其成员。

　　12.企业重整中，因涉及重大资产重组、经营模式选择、引入新出资人等商业运作内容，重整中管理人的职责不仅是管理和处分债务人财产，更要管理债务人的经营业务，特别是制定和执行重整计划。因此，在我国目前管理人队伍尚未成熟的情况下，人民法院指定管理人时，应当注意吸收相关部门和人才，根据实际情况选择指定的形式和方式，以便产生适格管理人。

　　13.管理人的工作能力和敬业精神直接决定着企业破产案件能否依法有效进行，以及破产法律制度能否充分发挥其应有的作用。人民法院要特别注意加强对管理人业务知识和各种能力的培养，建立管理人考核机制，通过业绩考核，形成激励和淘汰机制，逐步实现管理人队伍的专业化。

　　六、正确适用企业破产法的各项制度，充分保护债权人合法权益

　　14.人民法院在审理企业破产案件中，要充分调动管理人的积极性，促使其利用法律手段，努力查找和追收债务人财产，最大限度保护债权人利益。对出资不实、抽逃出资的，要依法追回；对于不当处置公司财产的行为，要依法撤销或者认定无效，并追回有关财产；对于违反法律、行政法规等规定，给公司或债权人造成损失的，要依法追究行为人的民事责任；对于发现妨碍清算行为的犯罪线索，要及时向侦查机关通报情况。

　　15.要充分发挥债权人会议和债权人委员会的职能作用，切实保障债权人对破产程序的参与权，坚决防止地方保护主义，即使在以挽救债务人为主要目的的破产重整和和解程序中，仍然要以充分保障债权人利益为前提，重整计划和和解协议的通过与否，要严格按照法定的程序确定表决权并依法表决。

　　16.人民法院在审理债务人人员下落不明或财产状况不清的破产案件时，要从充分保障债权人合法利益的角度出发，在对债务人的法定代表人、财务管理人员、其他经营管理人员，以及出资人等进行释明，或者采取相应罚款、训诫、拘留等强制措施后，债务人仍不向人民法院提交有关材料或者不提交全部材料，影响清算顺利进行的，人民法院就现有财产对已知债权进行公平清偿并裁定终结清算程序后，应当告知债权人可以另行提起诉讼要求有责任的有限责任公司股东、股份有限公司董事、控股股东，以及实际控制人等清算义务人对债务人的债务承担清偿责任。

　　七、正确认识破产程序与执行程序的功能定位，做好两个程序的有效衔接

　　17.人民法院要充分认识破产程序和执行程序的不同功能定位，充分发挥企业破产法公平保护全体债权人的作用。破产程序是对债务人全部财产进行的概括执行，注重对所有债权的公平受偿，具有对一般债务清偿程序的排他性。因此，人民法院受理破产申请后，对债务人财产所采取的所有保全措施和执行程序都应解除和中止，相关债务在破产清算程序中一并公平清偿。

　　18.人民法院要注重做好破产程序和执行程序的衔接工作，确保破产财产妥善处置。涉及到人民法院内部破产程序和执行程序的操作的，应注意不同法院、不同审判部门、不同程序的协调与配合。涉及到债务人财产被其他国家行政机关采取保全措施或执行程序的，人民法院应积极与上述机关进行协调和沟通，取得有关机关的配合，依法解除有关保全措施，中止有关执行程序。

　　19.人民法院受理破产申请后，在宣告债务人破产前裁定驳回申请人的破产申请，并终结破产程序的，应当在作出终结破产程序的裁定前，告知管理人通知原对债务人财产采取保全措施或执行程序的法院恢复原有的保全措施或执行程序，有轮候保全的，以原采取保全措施的时间确定轮候顺位。对恢复受理债务人为被执行人的执行案件，应当适用申请执行时效中断的有关规定。

　　八、加强审理破产案件法官专业化队伍建设，充分发挥商事审判职能作用

　　20.随着我国经济市场化、国际化程度越来越高，企业破产案件将呈逐步增长趋势，这对人民法院审判工作提出了更高的要求。一方面，企业破产案件审理周期长、难度大、事务性工作繁重，人民法院长期以来案多人少的矛盾更加突出。另一方面，由于破产案件审理的复杂性和特殊性，客观上需要一支不仅具备较为扎实的法学理论功底，而且还要有解决社会矛盾、处理应急事务、协调各方利益等多方面工作能力的专业化法官队伍。因此，人民法院要加强法官专业化队伍建设，在人财物方面给予支持和保障。有条件的法院可以根据企业破产案件的数量，成立专门的破产案件审判庭，或指定专门的合议庭负责审理破产案件。

　　21.人民法院要积极调动法官审理企业破产案件的积极性，在考核法官工作业绩时，要充分考虑企业破产案件审理的特殊性，以及法官办理企业破产案件所付出的辛勤劳动和承担的各种压力，积极探索能够客观反映审理破产案件工作量的科学考评标准，不断提高破产案件的审理质量。

　　22.审理企业破产案件的法官，要大力加强对党的路线方针政策的学习，增强大局意识和责任意识。在当前经济形势下，更要正确处理好保护金融债权与挽救危困企业之间的关系，实现债权人与债务人的共赢，共渡难关。正确处理好保护投资者利益与维护职工合法权益之间的关系，保障社会和谐稳定。正确处理好企业破产清算与企业再生之间的关系，实现社会资源的充分利用以及法律效果和社会效果的有机统一。广大法官要大力加强廉政建设，严格执行最高人民法院“五个严禁”等审判纪律和规章制度，无论是在指定管理人还是在委托拍卖财产等敏感环节，都要坚持以制度管人，坚决杜绝人情案、关系案、金钱案，确保以公正高效的审判业绩，为我国国民经济平稳较快发展创造条件。

　　二○○九年六月十二日


宁夏回族自治区银川市人民政府


银川市人民政府令第113号


　　《银川市统一征地管理暂行办法》业经１９９９年９月２３日银川市人民政府第１１次常务会议审议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　郝朴海
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九九年十月十四日

　　　　　　　　　　　 银川市统一征地管理暂行办法


第一章 总则
第一条 为了加强建设用地管理，规范土地征用行为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法》、《实施条例》）和自治区有关规定，结合银川市实际，制定本办法。
第二条 统一征地是指国家为了保障经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业需要征用土地时，由代表国家行使土地管理职能的部门依法将农民集体所有的土地有偿转为国家所有或将已确定土地使用权的国有土地予以调拨的国家行政管理行为。
第三条 征用土地应当对被征地单位进行合理补偿，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠征地工作。
第四条 凡在银川市行政区域内征地、被征地单位和个人，均应遵守本办法。
第五条 银川市人民政府土地行政主管部门（以下简称市土地行政主管部门）管理本市行政区域内统一征地工作，负责本办法的组织实施。
银川市土地统征机构（以下简称市统征机构）负责统一征地的具体事务工作。
第六条 土地收购储备资金由银川市财政部门从收取的土地有偿使用费中列支，拨付给市土地统征机构管理和使用。
第七条 土地收购储备资金用于征用集体土地和收购国有土地以及对征用、收购的建设用地进行前期开发整治，不得挪作他用。土地行政主管部门应当制定土地收购储备资金年度使用计划并报银川市人民政府批准。
土地收购储备资金的使用由市财政部门负责监督、审核，市审计部门进行审计。

第二章 征地方式
第八条 凡建设项目需要使用本市行政区域内土地的（使用本单位划拨土地进行建设的除外），都应由市统征机构负责统一征地。任何用地单位和个人（以下简称用地单位）均不得与被征地单位直接签订征地协议或议定征地费用标准。
用地单位私自与被征地单位签订征地协议或议定征地费用的，规划部门不予选址，土地管理部门不受理用地申请。
第九条 统一征地采用委托方式，具体规定如下：
（一）在银川市土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划征用土地的，由市土地行政主管部门委托市土地统征机构按照土地利用年度计划负责统一征地工作。被征用土地为银川市人民政府储备用地的，由土地统征机构负责管理整治。
（二）具体建设项目需要使用下列范围土地的，由用地单位委托市土地统征机构进行统一征地：
1、国家和自治区批准的跨银川市行政区域的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，需要使用银川市土地利用总体规划确定的建设用地范围外土地的；
2、其他建设项目确需使用银川市土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外土地的；
3、建设项目需要使用银川市城市建设用地范围内国有存量建设用地或已确定土地使用权的国有土地的。

第三章 征地程序
第十条 征用银川市土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内土地的，统一征地按以下程序办理：
（一）市土地行政主管部门会同有关部门按照土地利用总体规划和土地利用年度计划以及银川市经济建设发展计划制定年度城市建设用地计划和统一开发利用方案，报市人民政府批准。
（二）市土地行政主管部门根据批准的年度建设用地计划和统一开发利用方案委托市土地统征机构进行统一征地。
（三）市统征机构对拟征用土地权属、范围、面积、地类、土地利用现状、建筑物、构筑物、产量、产值以及劳动力情况进行初步调查统计，并将调查结果书面报市土地行政主管部门。
（四）市土地行政主管部门根据调查情况拟订本年度农用地转用方案，补充耕地方案、征用土地方案（以下总称征地方案）。征地方案经银川市人民政府审查同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。
（五）征地方案经批准后，由土地所在地的市、县人民政府将批准征用土地在被征地乡（镇）、村予以公告。其内容包括批准机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等。被征用土地的所有权人、使用权人在公告规定的地
点和期限内，持土地权属证书办理征地补偿登记。
（六）按照批准征用的土地面积，由统征机构勘测定界，会同被征地单位对征地补偿登记内容进行核实确认，拟订征地补偿及安置方案。征地补偿安置方案其内容包括征用各类土地的具体补偿标准，土地所有者、使用者或承包经营者、地上建筑物、附着物所有者应得到的补偿费用数额
、人员安置具体方式、征地补偿和安置方案实施的具体步骤和期限等。
（七）土地行政主管部门根据批准的征地方案和确认的征地补偿登记，确定征地补偿安置方案并在被征地所在乡（镇）、村予以公告。
（八）征地补偿安置方案经协商一致后，由市统征机构与被征地单位签订征地协议。
（九）征地协议和委托征地协议经同级人民政府土地行政主管部门审定后，统征机构实施征地协议，支付有关费用，组织建筑物、附着物的拆迁，落实劳动力安置，占用耕地的负责组织补充耕地方案的落实工作。
（十）征地协议实施后，被征地单位向市土地行政主管部门交付土地。
（十一）市土地行政主管部门对批准的建设用地进行统一规划，设定宗地，确定用途和供地方式一次或分批次向社会公布，按建设项目分别供地。
第十一条 具体建设项目需要使用已获批准的建设用地范围内土地时，用地单位应当按照本办法第十二条第一、二项的规定向市土地行政主管部门提出建设用地申请，经市土地行政主管部门审查后拟订供地方案，报银川市人民政府批准。
供地方案批准后，市土地行政主管部门组织实施供地方案。属有偿使用国有土地的，由市土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；属划拨土地的，签订国有土地使用合同。按合同约定支付各项费用后依法向建设单位颁发建设用地批准书。
第十二条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外选址的建设项目，征用土地按以下程序办理：
（一）建设项目在可行性研究阶段，用地单位应向土地所在地的市、县土地行政主管部门提出用地预申请，土地行政主管部门根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，提出建设项目用地的预审意见书，作为建设项目可行性研究报告报
批时必须附具的文件；
（二）建设项目可行性研究报告经批准后，用地单位应持建设项目的有关批准文件和资料向土地所在地的市、县土地行政主管部门提出建设用地书面申请；
（三）土地行政主管部门对用地进行审查，确定用地位置、核定用地面积、决定供地方式；
（四）土地统征机构对拟征土地进行调查；
（五）用地单位与土地统征机构签订委托征地协议；
（六）土地行政主管部门根据现场调查情况报告拟定征地方案和供地方案。征求被征地单位和农民的意见，经市、县人民政府审核同意后，按照农用地转用和土地征用的审批权限报经有批准权的人民政府批准。
（七）征地方案和供地方案批准后，按照本办法第十条第五、六、七、八、九项的规定组织实施；
（八）土地所在地的市、县人民政府向建设用地单位颁发建设用地批准书。有偿使用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
第十三条 具体建设项目需要使用城市建设用地范围内已确定土地使用权的国有土地和国有存量建设用地的，统一征地程序按照本办法第十二条规定办理。
第十四条 征地协议与委托征地协议主要内容包括：土地位置、面积、地类、用途、征地总费用、支付时间、方式、其他事项及违约责任。征用土地为耕地的，还应约定开垦补充耕地的具体内容，包括：开垦耕地地点、面积、开垦耕地应达到的质量标准、完成时间等。没有条件开垦的
，应按有关规定缴纳耕地造地费，由统征机构负责组织开垦。

第四章 征地费用
第十五条 用地单位与统征机构在签订委托征地协议后七日内，应当按照协议约定的征地费用向统征机构预付不少于50％的费用，其余费用应当于征用土地被批准之日起七日内向统征机构结算付清。
第十六条 用地单位支付的征地费用，统征机构按照超支不补，节余留用的原则使用。
第十七条 征地费用包括：
（一）土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地面附着物补偿费；
（二）房屋拆迁补偿费和拆迁安置补助费；
（三）土地复垦过程中的土地复垦费；
（四）占用耕地的耕地占用税及耕地开垦费；占用菜地的新菜地开发建设基金；
（五）采取全包方式征地收取的不可预见费按照财政、物价部门核定的标准执行；
（六）国家及自治区规定的其他收费项目；
第十八条 统征机构收取的征地费用，设专户储存，实行专款专用，不得挪作他用。
第十九条 统征机构按照下列规定使用征地费用：
（一）土地补偿费、青苗补偿费、地面附着物补偿费、拆迁补偿费、拆迁安置补助费由统征机构按征地协议拨付给被征地单位，其中属于补偿给个人的费用，由被征地单位负责付给个人，统征机构负责监督；
（二）安置补助费由统征机构按照《宁夏回族自治区国家建设征用土地安置办法》的规定拨付；
（三）耕地占用税、耕地开垦费、新菜地开发建设基金、土地复垦费以及依法收取的其它费用，按有关规定上缴银川市财政；
（四）统一征地的各种补偿费用和不可预见费的节余部分，由土地行政主管部门和统征机构按照规定用途使用。
第二十条 统征机构应当依据自治区及银川市财政、物价部门核定的收费项目和收费标准，凭财政部门核发的收费票据收取有关费用，不得擅自增加收费项目或提高收费标准。

第五章 罚则
第二十一条 违反本办法规定，用地单位未按照委托征地协议的约定支付征地费用的，统征机构可以解除协议，并可要求违约赔偿；统征机构未按照委托征地协议的约定，完成征地任务的，应当返还征地费用，用地单位可以要求违约赔偿。但因不可抗力、被征地单位的行为造成征地迟
延的除外。
第二十二条 违反本办法规定阻挠国家建设征用土地的，由土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
第二十三条 对拒绝、阻挠土地管理工作人员依法执行公务的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 统征机构工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法提出行政复议或行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议、不起诉也不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。

第六章 附则
第二十六条 本办法由银川市法制局和银川市规划土地管理局负责解释。
第二十七条 本办法自公布之日起施行。



1999年10月14日