行政赔偿的归责原则

贾东


国家赔偿法上的归责原则是指国家承担赔偿责任的依据和标准，也就是国家为什么要对某一行为承担赔偿责任，损害发生后，是由于侵权行为人的行为违法，还是由于行为人实施某一行为时主观有过错，抑或是由于什么其他的原因，国家才承担赔偿责任。我国国家赔偿法中的行政赔偿适用的是违法归责原则。国家赔偿法第2条第1款规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，国家只对违法行使职权的行为才承担赔偿责任，如果行使职权的行为是合法行为，国家不承担赔偿责任。国家赔偿法之所以采用违法归责原则，是因为违法原则与其他原则相比有诸多优点，与依法治国、依法行政原则及行政诉讼法的规定也协调一致，便于操作，也有利于保护受害人获得国家赔偿，比较符合国家赔偿的特点。
违法归责原则是确定国家赔偿责任的基本准则，对于国家赔偿义务主体和赔偿请求人来说，什么是违法、哪些行为构成违法行为并可能导致国家赔偿责任等问题是十分重要的问题，所以，正确理解和适用国家赔偿法采用的违法归责原则具有十分重要的意义。
首先，违法归责原则中的"法"是广义的法。既包括实体法，也包括程序法；既包括法律、法规和其他具有普遍约束力的规范性文件，也包括法的基本原则和精神。之所以对违法原则作广义理解，是因为国家机关及其工作人员的职权十分广泛，受到多层次多角度法律规范的约束，违反任何层次的规范，都应当视为违法。国家机关及其工作人员的管理活动中，除了各类法律行为之外，还存在大量的事实行为。对于事实行为，法律不可能规定详尽统一的行为标准，由于不符合某种标准的事实行为造成他人损害的，国家不能以该行为没有违反法律为由拒绝承担赔偿责任。此外，在国家管理的很多领域，目前尚无明确的法律规范作为行使权力的依据，法律精神和基本原则是判断职权行为的主要标准，如果以具体的法律规范作为依据或标准，必然造成很多实际受害人无法取得国家赔偿的结果，这显然是不公平的。而且还应当看到，国外没有一个国家对国家赔偿法中的违法概念作狭义解释，相反都不同程度地作了扩张解释。很显然，传统意义上的违法归责原则仅指违反严格意义上的法律规范，这种理解失之过窄。为了更为有效地保护国家侵权案件受害人的合法权益，防止国家机关或国家机关工作人员规避法律、滥用职权，应当对违法归责原则中的违法作广义理解。违法除指违反严格意义上的法规外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。这种理解有利于解决诸如公务人员打骂当事人等侵权行为造成的损害赔偿问题。虽然公务人员的行为并非法律预先规定禁止的，但违反了尊重人权原则，因而国家对此类行为造成的损害应当给予赔偿。
其次，违法既包括积极的作为性违法，也包括消极的不作为违法。作为违法是指侵权主体以积极的作为方式表现出来的违法情形。例如，司法机关的错判、错捕、错拘行为，行政机关的违法处罚、违法采取强制措施等行为均是作为性违法。不作为违法是指侵权主体拒绝履行或拖延履行其承担的职责和义务的违法情形。必须注意的是，认定不作为违法应当以法定的或职责确定的义务存在为前提，也就是说，如果国家机关或国家机关工作人员没有履行法定的或本身职责确定的义务，其不作为行为给受害人造成了损害，那么，国家应当对此承担赔偿责任。如果法律赋予国家机关或国家机关工作人员在特定情况下作为或不作为的自由裁量权，除非国家机关或国家机关工作人员的不作为行为已经达到令正常人不能容忍的地步，否则，国家对此不承担赔偿责任。不作为还包括不当延误，即疏忽、怠惰、无故迟缓。如果法律明确规定了作为的期限或时限，未在该时限内作为即构成违法不作为，但如果法律没有规定作为的时限，就必须考虑为此设定一个合理期限。通常应当考虑公务活动的难易程度、处理此类公务的惯用时间、当时的客观环境及是否存在不可抗力等因素的干扰和阻碍，等等。
最后，违法归责原则既包括法律行为违法，也包括事实行为违法。法律行为违法容易理解，事实行为违法是指国家机关及其工作人员违法实施的不直接产生法律效果的行为。例如，政府机关提供咨询、实施指导、发布信息等都是事实行为。由于政府提供错误的指导或信息而遭受损害的，虽然政府的行为可能不是严格意义上的法律行为，而是一项事实行为，但政府仍然应当对此承担赔偿责任。
综上，违法的具体情形包括以下方面：第一，国家侵权主体的行为违反法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件；第二，国家侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定，但违反了法的基本原则和精神；第三，国家侵权主体没有履行对特定人的职责义务，或违反了对特定人的职责与义务；第四，国家侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽到合理注意。

作者：贾东
海南省海口市政府


海口市机动车废气排放管理办法
海口市政府


（1996年9月18日海口市人民政府令第10号发布 自发布之日起施行）


第一条 为执行国家机动车废气排放标准，保护好城市大气环境，搞好城市环境综合整治，控制机动车废气污染，保障人民身体健康，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 机动车，是指装有二、四冲程柴油、汽油发动机的汽车、摩托车和从事交通运输的拖拉机。
国家机动车废气排放标准，是指国家颁发的《汽油车怠速污染物排放标准》、《柴油车自由加速烟度排放标准》，《汽车柴油机全负荷烟度排放标准》、《摩托车主要性能指标》（以下统称国家标准）。
第三条 本市生产、装配、改装、组装的机动车的排气污染检测，以及在用机动车行驶、维修、年检中的排气污染物检测，均适用本办法。
第四条 市环境资源局对汽车排气污染实施统一监督管理，并指导、协调公安交警等有关部门做好汽车排气污染监督管理工作。
市环境资源局负责本市生产、装配、维修机动车废气排放的检测和监督工作。经检测达到国家标准的，发给机动车废气排放合格证。
市公安交警部门负责在用机动车废气排放的检测和监督工作。
第五条 本市改装、组装、装配或新生产的机动车，必须进行排气污染物检测，符合国家标准的，方准出厂。
第六条 在本市设置的机动车修理厂家维修的机动车，其废气排放必须符合国家标准，方准出厂。
第七条 机动车年检单位应当将排气污染物列入机动车年检项目。经年检，废气排放符合国家标准的，由检测人员将检测数据填入机动车排气污染物检测证，交由车主换取机动车废气排放合格证。公安交警部门凭机动车废气排放合格证核发机动车行驶证照。
第八条 以市公安交警部门为主，市环境资源局配合，可在适当的道路上对来往机动车排气污染物进行抽查检测。
第九条 各类机动车辆排放的废气污染物必须达到国家规定的排放标准，并持机动车废气排放合格证行驶。
第十条 在道路抽查检测中，对持有废气排放合格证且路检结果合格的机动车，免收检测费；路检结果超标的，由市环境资源局按规定收取检测费，并处以50元以上100元以下罚款，令其到指定地点限期治理。
第十一条 凡无废气排放合格证的机动车，处100元以上200元以下的罚款，并对该车进行监测，由市环境资源局按规定收取检测费。监测结果合格的，令其到指定地点办理机动车废气排放合格证；监测结果超标的，令其到指定地点限期治理。
第十二条 凡限期治理的车辆，逾期未治理而行驶的，本地车辆由市公安交警部门依法吊扣其行车执照；外地车辆限期离开本市。
第十三条 市环境资源局负责应做好对机动车排气检测线的抽检和业务指导。对不符合规范要求的检测单位和个人，市环境资源局应停止其检测工作，直到合格。
承担机动车检测任务的单位必须按要求到市环境资源局定期报送检测统计数据。
第十四条 对超标排放废气的机动车所安装的各种尾气净化、节油装置等产品，必须经过市环境资源局组织试验确认批准。
第十五条 机动车尾气监督管理工作人员，必须秉公执法。对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十六条 本办法应用中的具体问题由市环境资源局负责解释。
第十七条 本办法自发布之日起执行。市人民政府办公室海府办〔1992〕135号文同时废止。



1996年9月18日