四川省人民政府贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的实施意见
四川省人民政府贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的实施意见
川府发［2005］15号
各市（州）、县（市、区）人民政府，省级各部门：
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）是进一步深化改革，落实最严格的土地管理制度的重大决策，是实现四川发展新跨越，全面建设小康社会的重要保障，意义重大，各地、各部门必须认真贯彻执行。现结合我省实际，提出如下意见。
一、以科学发展观为指导，明确严格土地管理的指导思想和目标任务
（一）充分认识严格土地管理的重要性和紧迫性。土地问题关系国家粮食安全、社会稳定和经济平稳运行。严格土地管理，是由基本国情和省情决定的，是树立和落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措，也是节约土地资源，遏制耕地减少势头，更加科学合理利用资源的现实要求。各地、各部门一定要站在全局和战略的高度，从国情省情出发，按照确保国家粮食安全，走新型工业化道路，加快城镇化进程，维护人民群众利益和社会稳定，巩固宏观调控成果的要求，充分认识严格土地管理和保护耕地的极端重要性和紧迫性，真正把思想和行动统一到中央的决策和部署上来，统一到落实最严格的土地管理制度上来。
（二）进一步明确严格土地管理的指导思想和目标任务。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领土地管理工作，从增强执政能力和提高依法行政水平的高度，坚决贯彻落实《决定》，正确处理保障发展和保护资源的关系，严格依法管理土地，切实保护耕地特别是基本农田，大力推进土地资源向土地资本转变，充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，加大土地资产运营力度，积极推进土地利用方式和管理方式转变，不断提高土地资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用水平。注重运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，从体制、机制、法制、政策等方面，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求、符合国情省情的最严格的土地管理制度，严格保护土地，促进持续发展，维护合法权益，调控土地供应，有效服务社会。
（三）认真学习宣传《决定》，牢固树立遵守土地法律法规的意识。《决定》从严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进节约用地、健全责任制度等方面作出了一系列新的重要规定。各地要认真组织学习并做好宣传工作。省国土资源主管部门要积极与有关部门协商，研究制订我省各级政府领导干部及国土资源主管部门领导干部土地管理法制学习教育活动的方案和考核制度并组织实施。通过学习宣传教育，进一步增强各级领导干部依法管地的意识，提高依法管地的水平和能力；进一步增强依法用地的意识，在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。
二、严格执行土地管理法律法规，全面贯彻落实《决定》
（一）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。要以耕地保护为重点，以基本农田保护为核心，认真做好土地利用总体规划的实施管理并根据国务院部署开展修编工作。各地要对上轮土地利用总体规划实施情况进行认真评估，为下轮土地利用总体规划修编做好准备。土地利用总体规划修编以地籍详查资料为依据。依法做好土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的相互衔接工作。严禁在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。新设立各类开发区（园区）必须符合土地利用总体规划和城市总体规划并经国务院或省政府批准。经清理审核后保留的开发区（园区），要按照“布局集中、用地集约和产业集聚”的原则严格用地审核。不符合土地利用总体规划和城市总体规划且已取消的开发区（园区）或未经批准擅自设立的开发区（园区），不得批准用地。严格土地利用总体规划的修改，切实维护土地利用总体规划的严肃性、权威性。凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。
（二）加强土地利用计划和建设项目用地预审管理，提高建设用地报批效率。严格执行《决定》和国土资源部《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第26号）、《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号），从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。凡不符合规划、不符合国家产业政策或者没有农用地转用指标的建设项目，不得通过项目用地预审。项目建设单位向发展改革等部门申报核准、备案或审批建设项目时，必须附国土资源主管部门预审意见。建设项目预审批准文件两年内有效。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。
对国务院和省政府批准的能源交通水利等基础设施建设项目；总投资在1亿元以上，且投资密度每亩150万元以上工业项目；国家和省级高新技术开发区内总投资在5000万元以上，且投资密度每亩150万元以上的高新技术产业化项目；对市（州）国民经济和社会发展有重大影响的，总投资在1亿元以上的招商引资生产型和基础设施项目用地，按照“先期介入、预审协调、快速办理”的原则，建立“绿色通道”。具体办法按《四川省人民政府关于保障工业用地促进经济发展的若干意见》（川府发〔2003〕28号）的规定办理。
(三)完善征地补偿和安置制度，维护被征地农民的合法权益。认真执行土地管理法律法规和国土资源部《关于印发〈完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕237号）、《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号），按照《决定》的要求健全征地程序，加强征地实施过程监管。县级以上人民政府要严格依照现行法律法规和省委、省政府有关规定对被征地农村集体经济组织和农户支付土地补偿费和安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，对符合规定的失地无业农民实行低保、失业保险，有条件的还应逐步落实养老保险和医疗保险。政府土地收益应首先用于失地无业农民社会保障和就业培训，其具体比例或额度由市、县政府制定。各市（州）政府每年要向省政府报告土地收益用于失地无业农民社会保障和就业培训支付情况。土地补偿费和安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费要依法足额及时支付给被征地集体经济组织和被征地农民。根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，全征全转、撤销建制的，土地补偿费经该集体经济组织2/3以上的成员同意，可直接支付给被征地农户；部分征收的，土地补偿费支付给被征地集体经济组织，由该集体经济组织按照主要用于被征地农户的原则和村务公开的规定合理分配；法律法规另有规定的除外。被征地的农村集体经济组织应将征地补偿费用的收支和分配情况向本集体经济组织成员公布，接受监督。监察、农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。征地补偿、补助费用不得拖欠。对拖欠达3个月以上的市、县暂停农地转用和征收土地审批。征地补偿、补助费用未依法足额及时支付的，被征地集体经济组织和农户有权拒绝交付土地。各地要按照《决定》要求切实做好被征地农民的安置工作。
根据《决定》要求，省政府将制订各市、县征地统一年产值标准。各县（市、区）要组织国土、统计、工商、物价等部门依照有关法律法规要求广泛征求意见，按规定组织听证，初拟当地征地统一年产值标准报市（州）政府，经市（州）政府审核和审定后报省政府，为省政府制订全省各市、县征地的统一年产值标准提供依据。条件成熟时，省政府还将制订各县（市、区）征地区片综合价。各市（州）要按规定尽快制订新的地上附着物和青苗补偿费补偿标准，报省政府批准后执行。大中型水利水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，按国务院有关规定执行。
(四)加强土地开发整理工作。土地开发整理工作要以整理为重点，切实搞好项目的规划设计和预算审查并严格实施。各地要把土地开发整理作为服务“三农”，保障经济发展用地的一项重要工作抓紧抓好并将其纳入政府和国土资源主管部门的目标考核。国土资源主管部门要积极与发展改革、财政、农业、林业、水利、环保等部门协调，将土地开发整理项目与中低产田改造、以工代赈、移民安置、小流域治理、生态工程等项目相结合，多渠道多方式地开展本地区土地开发整理工作，防止土地污染，努力提高耕地质量。
各地要认真贯彻落实省财政厅、省国土资源厅、中国人民银行成都分行《转发财政部、国土资源部用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法的通知》（川财综〔2004〕43号）的规定，土地出让金用于农业土地开发的比例，按不低于土地出让金平均纯收益的15%的比例确定。
(五)盘活存量土地，严禁闲置土地。清理、盘活存量和闲置土地，重点应放在闲置的经营性用地、低效利用的工业用地和划拨土地、大学等教育用地、工业园区的闲置土地以及破产企业、停建项目的土地，准确掌握存量土地和闲置土地的分布现状、闲置原因，不留死角和空白。对存量土地要按照城市规划确定的用途纳入政府土地储备库并及时开发整理，尽快形成供地条件。对已签订供地协议或意向性供地协议的存量土地，要进行全面清理。属于经营性用地的一律实行招标拍卖挂牌出让，属禁止性的项目不供地，资金不落实的不供地，不符合供地要求、不符合产业政策的项目意向性供地，一律解除协议，重新安排使用。可以供地的项目，要按照节约用地原则重新核定土地供应量。对不符合城市规划要求，影响城市功能分区和产业布局的项目，该调整供地的要重新调整。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。对存量土地有限或结构不合理的县（市、区）引进的项目，积极探索异地安排在存量土地较多的集中发展区域的办法，形成集聚效应。对闲置土地要依法按程序处置。闲置两年以上的，必须依法收回；对闲置不满两年的，必须征收土地闲置费，可以收回的要收回，该动工的限期动工建设，该调整使用的重新调整使用。
国务院《决定》下发后经依法批准农地转用和征收土地，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标。国务院《决定》下发前经依法批准农地转用和征收（征用）土地，但还未实施具体征地或用地行为的，从国务院《决定》下发时起算，满两年仍未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。
(六)严格保护基本农田，强化土地用途管制。严格限制农用地转为非农业建设用地，严禁擅自占用基本农田进行非农建设，确保基本农田总量不减少，质量不下降，用途不改变并落实到地块和农户。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义占用基本农田变相从事房地产开发。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。
各类建设用地不得擅自改变土地用途。为实施城市规划需要改变土地用途的，经依法批准后，由土地所在地的市、县政府对划拨土地依法予以收回，对出让土地按原用途评估价收购，纳入政府土地储备库；经批准不纳入政府土地储备库的，应按改变用途后的市场价补缴土地出让金。国有企业改制成非国有企业，不改变土地用途的原有土地，由市、县政府依法办理出让手续；改变用途以及企业破产或迁移的原有土地，由市、县政府依法收回或收购，纳入政府土地储备库；经批准不纳入政府土地储备库的，应按改变用途后的市场价补缴土地出让金。划拨土地不改变用途的，可以依法办理出让手续并按市场价补缴土地出让金。依法取得的土地上原经批准已建的地上建筑物用途与土地用途不一致的，可以依法补办出让手续或重新签订土地出让合同并按改变用途后的市场价补缴土地出让金。对擅自改变土地用途或者擅自改变地上建筑物用途导致土地用途改变的单位和个人，应依法严肃查处。
加强土地利用全程管理，严格执行土地出让合同。除工业用地外，以出让方式获得的土地增加容积率或改变其他使用条件的，必须按原楼面地价补缴土地出让金，重新签订土地出让合同。对划拨土地和工业用地等协议出让土地应在划拨用地决定书和土地出让合同中明确土地用途、容积率等使用条件并要求不得改变用途，否则由政府依法或按约定收回。
（七）加强土地产权管理。土地产权管理以土地登记为基础。各地要充分利用现代高新技术手段建立和完善土地统一调查、登记和统计制度，确保土地数据的真实性和及时性。要依法对土地所有权和使用权进行登记，加快对房改房土地使用权的登记颁证工作，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
(八)加大土地资产运营力度，规范土地市场行为。大力推进土地资源向土地资本转变，充分发挥市场机制在土地资源配置和价格形成中的基础性作用，运用市场机制抑制多占、滥占和浪费土地。按照非饱和适度供地原则控制土地供应总量，完善规划条件，优化供地结构，提高土地资产运营质量，增加土地单位面积收益。大力提高有偿出让、市场化供地和拍卖比例，经营性用地全部实行招标、拍卖、挂牌出让并以拍卖为主，限制挂牌，其中商品住宅用地全部以拍卖方式出让。要采用招标、比选、竞争性谈判等竞争方式选择土地整理实施机构和土地评估机构。建立健全土地资产运营的体制、工作机制和土地统一管理、土地收购储备、土地公开交易、土地地价管理、土地市场管理、土地收益管理以及土地资产运营统计、信息发布、驻场监督、档案抽查等制度，加快建立和完善土地有形市场，加强土地资产运营的全程管理。严格界定经营性用地和工业用地，严格划拨用地范围、标准和用途。经营性基础设施用地要逐步推行有偿使用，积极探索工业用地招拍挂出让的办法。各地要按照“收支两条线”的原则强化土地资产运营的资金管理，对土地出让收入要及时足额入库，纳入财政综合预算管理，不得减、免、缓。对未实行收支两条线的部门要追究有关责任人的责任。对利用土地融资的资金要专款专用、封闭管理，不得挪用，确保资金安全。
根据《决定》要求，省政府重申：基准地价以外的区域，协议出让最低价不得低于新增建设用地土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；基准地价以内的区域，协议出让价格最低不得低于基准地价的70%，且政府收取的出让金不得低于基准地价的20%。违反规定低价出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(九)大力推进节约和集约用地。发展工业要按照走新型工业化道路的总要求，从有利于高效利用，节约用地出发，鼓励新型工业项目向工业园区聚集，促进产品链的上下延伸和横向整合，优化产业布局。新上项目首先要利用现有存量土地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。各地、各有关部门要严格执行国土资源部《关于印发和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》（国土资发〔2004〕232号），按照集约用地的原则严格控制厂区绿化率，决不允许以建“花园式工厂”为名圈占土地。要加快标准厂房建设，大力推广标准厂房招商，引导中小企业项目进入多层标准厂房，提高土地容积率。标准厂房用途不得改变。要建立健全土地集约利用评价考核指标体系，对工业项目建设用地进一步推行投资密度、容积率和产出效率等控制指标，提高土地集约利用水平。
城镇建设要严格执行土地利用总体规划、城市总体规划，节约和集约用地。各类建设项目必须严格按照用地规划设计条件进行建设；不准超标准建宽马路、大广场；继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地审批。
根据国务院《决定》要求，依照国家产业政策，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地并严格执行工程项目建设用地定额标准，具体实施办法由省国土资源主管部门制定。
（十）加强村镇建设用地管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。坚决杜绝未经批准占用土地的现象。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。进行“村改居”需将农民集体所有土地转为国有土地的，必须依法办理手续。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡镇工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
(十一)巩固土地市场秩序治理整顿成果，继续严格依法查处违法案件。继续深化土地市场治理整顿工作，巩固成果，防止“反弹”。对2003年以来清理出来的问题要依法严肃处理，绝不能以罚代法、搞下不为例。坚决纠正违法用地只通过罚款补办手续的行为；确需补办手续的，严格按照国务院《决定》的有关规定办理。要严格按照土地管理法律法规和国务院《决定》要求，着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。加大土地管理执法监察力度，国土资源主管部门要与纪检、监察、公安、检察机关密切配合，集中查处一批土地违法的大案要案，依法追究有关责任人的行政责任和刑事责任。积极开展动态巡查，扩大卫星监测范围，提高综合执法能力。建立土地管理执法监察黄牌警告制度，凡被黄牌警告两次的市、县，暂停农地转用和土地征收审批，具体办法由省国土资源主管部门制定。
三、建立完善土地管理的责任制度
(一)进一步明确各级政府土地管理的责任。盘活存量建设用地的权力和利益在各地，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，组织本行政区域内耕地占补平衡并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。各地要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、用于农业土地开发的土地出让金等必须依法按规定使用，不能用于平衡财政预算。按照国土资源管理体制改革的要求，各级政府要积极支持各级国土资源主管部门依法行政，有效开展工作；各级国土资源主管部门要进一步强化为地方经济社会发展服务的意识，切实做好用地保障和土地管理工作。
(二)建立健全耕地保护责任的考核体系。进一步完善土地管理目标责任制和激励约束机制。省政府定期向各市（州）下达耕地保护特别是基本农田保护责任考核目标。各市（州）人民政府每年要向省政府报告耕地保护特别是基本农田保护责任目标的履行情况。省国土资源主管部门要会同农业、监察、审计、统计等部门定期检查监督和考核各地耕地保护特别是基本农田保护责任目标的履行情况并向省政府报告。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰；对没有达到责任目标的，要在全省通报并责令限期补充耕地和补划基本农田。
(三)严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田或擅自改变基本农田用途的、未完成耕地保护特别是基本农田保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件或重要信访案件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的、违反经营性土地出让纪律规定的，要严肃追究有关政府和部门的责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。具体办法由省国土资源主管部门会同有关部门另行制定。实行补充耕地监督的责任追究制，由国土资源主管部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收并对验收结果承担责任。
(四) 加强土地管理行政能力建设。深化省级以下国土资源管理体制改革，理顺领导干部管理体制、工作机制和加强基层队伍建设。市、县人民政府要确保基层国土资源管理所机构、编制、经费到位，切实发挥其在土地管理和执法中的作用。国土资源主管部门要会同有关部门按照《决定》的要求组织实施“金土工程”，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络，扎实做好各项基础工作，进一步提高土地管理能力和水平。
四川省人民政府
二○○五年七月一日