建立健全农民利益表达机制 建设社会主义新农村

中共扬州市邗江区委党校 张晓芹


新农村建设是亿万农民群众的强烈愿望和根本利益，不仅需要政府的支持和引导，更需要广大农民的积极参与。而要调动农民的积极性，发挥农民的主体作用，使新农村建设在符合农民意愿的基础上稳步前进，关键之一是要建立健全农民利益表达机制。笔者认为，农民利益表达机制的内涵，指广大农民通过合法、正当的途径和方式，把自己的态度、情绪、想法和意见向社会、政府表达出来，以实现和维护自身合理的政治、经济、文化等各方面利益的机制。利益表达机制的功能，在于为具有不同利益诉求的社会群体提供充分反映自己利益要求的常规性途径，让各种不同意见和对立性情绪尽情地发泄出来，避免它们不断累积而造成不可收拾的后果。
一、建立农民利益表达机制是建设社会主义新农村的内在要求
社会主义新农村的基本要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，按照这一要求，建设一个物质文明、政治文明、精神文明、生态文明全面发展的新农村，建立农民利益表达机制是其内在要求。
1、建设“物质文明”的新农村要求建立农民利益表达机制
“生产发展、生活宽裕”是农村物质文明建设的重要体现。建设新农村，首要的是大力发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平，促进农村各项事业的全面发展，为社会主义新农村建设奠定坚实的物质基础。农民是新农村的主人，是新农村的受益主体和建设主体，中央提出的新农村建设只是宏观思路，具体到各个地方在建设过程中如何实施，农民不仅有知情权，更应当有选择权和自主权。我国农村地域广阔，农民人口众多，村与村之间的经济基础、自然条件、传统习惯等千差万别。根据不同地区的农村经济社会发展的差异巨大这一现实条件，各级政府制定规划或确定项目，应当从农民的生产生活需要出发，着力解决直接关系农民切身利益的问题。哪些是他们最关心、最现实、最直接的问题，只有农民自己才最有发言权，也只有农民才更能为自身群体的前途负责。因此，建设“物质文明”的新农村，要充分听取农民意见，使农民的利益需求得到有效表达、农民的主体地位得到充分尊重，这就必须建立农民利益表达机制。以此，激发广大农民参与建设的热情，保证广大农民创富活力的涌动，为新农村建设提供不竭的智慧和力量源泉。
2、建设“政治文明”的新农村要求建立农民利益表达机制
“管理民主”是农村政治文明建设的重要表现，是建设社会主义新农村的政治保证。管理民主，就是农村各种组织健全，职责明确，体制合理，民主协商机制、社会矛盾纠纷调处机制健全，农村党组织核心领导作用得到发挥，农村各项民主制度健全、规范，农民群众在基层经济、政治、文化和其他事务中切实能够当家作主，形成党领导下的充满活力的村民自治机制。党的十六大报告提出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的一个重要目标。”农村政治文明是社会主义政治文明的一个重要组成部分，而要发展农村民主政治，建设农村政治文明，其中一项重要内容，就是建立健全与其相适应的农民利益表达机制。建立农民利益表达机制的目的就是保证农民享有完整的民主权利，对自身事务拥有更大的知情权和决策权，对社会事务拥有更大的参与权，对公权力行使拥有更有效的监督权，让农民真正成为新农村建设的实践主体和监督主体。农村政治文明的核心和本质就是农民“当家作主”，这是农民政治地位的突出体现。因此，建立农民利益表达机制是建设“政治文明”的新农村题中应有之义。
3、建设“精神文明”的新农村要求建立农民利益表达机制
“乡风文明”是农村精神文明建设的核心，是建设社会主义新农村的灵魂。乡风文明主要包括文明、科学、健康的生活风尚，良好的环保、卫生、生态意识。按照新农村建设的总要求，要从根本上转变农民传统的生产方式、生活方式、交往方式和价值观念，引导农民通过自身建设新农村的实践，转变传统观念，提高文化水平，陶冶精神情操，在走向富裕迈向文明的过程中使自己成为新农村建设的价值主体和创造主体；要使农民群众的思想、文化、道德水平不断提高，社会风气健康向上，教育、卫生等社会事业逐步适应农民的需求，这就要求建立农民利益表达机制。通过农民利益表达机制，让农民与政府、社会进行正常的交流沟通，让政府、社会了解农村生活的现实状况和农民群众的所思、所盼、所忧、所虑。根据农民的意愿加强农村文化阵地建设，满足广大农民的精神文化需求；根据农民的意愿加强宣传教育，提高广大农民的思想道德素质和科学文化素质；根据农民的意愿开展形式多样的精神文明创建活动，培养广大农民科学、文明的生活方式和良好的生活习惯，为新农村建设提供精神动力和智力支持。
4、建设“生态文明”的新农村要求建立农民利益表达机制
“村容整洁”是“生态文明”新农村的重要特征，是建设社会主义新农村的重要条件。村容整洁，是指建设环境优美、生态和谐、人与自然和谐相处的社会主义新农村的新风貌。当前，建设“生态文明”的新农村，面临的突出问题和农民反映强烈的问题是村庄规划和环境污染。就全国的实际情况看，绝大多数农村，农民的居住较散乱，村庄建设规划明显滞后。对于集中居住，农民不能完全接受，受传统文化和习惯的影响，他们喜欢单门独院、前庭后作的居住方式。如何把旧村改造与新村建设结合起来，如何处理尊重农民习惯与科学合理规划之间的关系，政府的决策需要征求和听取农民的意见。不少地方近年来农村经济发展较快，但环境日益恶化，垃圾遍地、污水横流，不仅破坏生态环境，还直接威胁农民群众的身体、生命健康。农民希望通过一个正常的渠道把自己的想法和忧虑反映出来，让政府了解、重视并加以解决，建立农民利益表达机制是重要的一种方式和途径。
二、农民利益表达机制的缺失制约着社会主义新农村建设的推进
有学者（谢新力）指出，农民这个中国最大的群体，现在正在成为最大的弱势群体。在政策上，他们是被动的接收者；在行政上，他们是被管理者；在经济上，农民像'一袋马铃薯形不成集团力量；在就业上，农民受到各种限制，没有流动的自由和权利；在公共服务上，他们属于最后考虑的范畴，而且往往是可望而不可及；在社会保障和国家福利上，农民处于自然状态。农民从来没有真正掌握农村社会发展的话语权，没有真正参与到农村社会发展中去。这些问题的存在和农民逐渐甚至已经沦为弱势群体的一个重要原因是缺乏真正意义上的农民利益表达机制。
因为农民利益表达机制的缺失，导致农民的利益诉求不能如实向上反映、正当权益受损、干群关系紧张，影响农村社会和谐，阻碍新农村建设顺利进行。近年来，在改革发展过程中，一些深层次矛盾日益突出，在农村主要表现为征地拆迁、就业增收、环境污染、民主权利、干群关系等问题时有发生，不能得到及时有效解决。国家信访局局长周占顺在接受新华社《半月谈》杂志的采访时，指出了信访事件中的4个80%：80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。因为群众反映问题的渠道和解决问题的途径都不够通畅，使“基层应该解决也可以解决的问题”没有得到及时的解决和认真的对待，造成大量信访现象的出现。对于上访的群众来说，投入了大量的物力、财力和精力，不但成为沉重的负担，而且必然影响其正常的生产、生活；而不断出现且增加的信访事件，对各级党委、政府的形象和威信，也必然造成负面影响。
在这些问题上，矛盾的焦点是农民的正当利益没有得到满足和保障。如果利益表达渠道畅通，解决利益矛盾的措施有效，这些矛盾和冲突一般都不会激化。但是，由于农民利益表达机制的缺失，再加上有些基层干部形式主义、官僚主义严重，漠视农民的权益，有的干部甚至以权谋私、贪赃枉法，损害农民权益。农民自然会把心中的不满和愤恨发泄到干部身上，导致干群关系紧张。农民不能通过正常有效的通道和途径进行利益表达时，就会采取非制度化和非正常的途径来表达利益诉求，从而激化社会矛盾，影响社会和谐。清华大学孙立平教授认为，和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。 如果不解决利益表达机制问题，最终将严重挫伤农民参与新农村建设的积极性，影响新农村建设进程。
三、建立健全农民利益表达机制，推动新农村建设有序开展
建立健全农民利益表达机制是为了鼓励和支持农民进行利益表达活动，引导和规范农民的利益表达方式，促进和增强农民利益表达实效。使这一机制成为有效维护农民正当权益的制度保障，构建农村和谐社会的基本前提，建设社会主义新农村的推动力量。
1、扩大和加强农民的政治参与，支持农民利益表达活动
我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是人民群众政治参与的法律依据。然而占人口70%以上的农民以政治参与的形式来表达利益需求很有限。从中国的最高权力机关人大和最主要的参政、议政机构政协的代表、委员构成情况来看，农民的比例是很小的。如在2985名十届全国人大代表中，工人、农民的代表加在一起只有551名，约占总数的18%。其中农民的代表只有18%的一半甚至不到一半，却要代表占人口总数70%以上的农民，显然是不合理的。因此，建议各级人大、政协成员结构中应适当减少政府官员的比例，大幅度增加农民代表和委员的人数比率，让他们能够直接表达和保护自己的切身利益。
村民自治是扩大农民政治参与的基本途径。村民自治发展到今天，我们虽然有了法律法规的规定，但与实践的需要还相差甚远。比如，就《村民委员法》的实施情况而言，自1998年实施以来，为实现村民自治奠定了法制基础，对农村“三个文明”的建设也起到了一定的推动作用，但在实施过程中还存在着一些不容忽视的问题，影响了其应有作用的发挥。比如，村民选举委员会的推选程序、村委会成员的罢免程序、村级重大事务民主决策程序、村民代表会议议事程序等这些具体程序，亟待创新；再比如，党组织和村委会联席会议制度、村级村务民主管理制度、村务公开制度、财务公开制度、村民自治章程和村规民约制度等这些制度需要进一步完善。除此之外，还存在落实问题，有的地方一些制度执行得不好，或应付了事，或流于形式。因此，要通过制度创新、制度完善、制度落实，确保农民“四个民主”的实现，让“村民自治”真正成为农民有序政治参与的基本途径。
被马克思称之为“社会第二种权力”的舆论监督是政治参与的一种重要形式。在当今媒体发达的时代，政治参与和言论自由等宪法权利很大程度上是通过新闻媒体实现的。然而，新闻媒体往往忽视农民的呼声，将农民的呼声视为非主流声音，甚至回避农民的政治诉求，使农民不能通过新闻媒体实现其政治参与的权利。因此，要通过完善舆论监督体制，使农民通过新闻媒体进行政治参与有制度保障。
2、建立和完善维权组织，规范农民利益表达行为
从目前的现实情况来看，当农民的利益受到侵犯时，很少有人会选择司法途径解决，因为成本较高。有人会寄希望于信访制度，但效能又太低（据于建嵘教授统计，群众通过上访解决问题的概率只有千分之二）。农民又缺少像工会、行业协会这样的维权工具，难以对利益要求进行系统的组织化的表达。因为缺少利益代言人，农民既无法保障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动，在国家资源的分配和制度安排上处于极端不利的位置。这就容易使一些人转向制度外去寻求帮助，于是一些邪教组织、黑社会组织、地方恶势力又会死灰复燃，他们借保护农民利益之名，行对抗政府之实，从而影响农村社会的稳定。
“组织资源是最有决定意义的资源”，它能使弱小的个体汇聚成强大的团体，对自己的利益进行有效地表达、集中的表达和有力地维护。为了规范农民的利益表达行为，维护农民的合法权益，需要建立一个农民自已的组织。像于建嵘教授提出的，农民要求成立的农会（农民协会），它是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的政治参与组织。但是现在存在的主要问题是，这些组织没有得到政府民政部门在程序上的认可，没有取得“正式组织”资格，甚至被称为“非法”组织；它们内部虽有一定的分工但缺乏系统性和支配性，成员之间没有建立明确的权利和义务关系。由于这些农民的文化素质和法律意识较低，容易导致其行为目标和方式会产生一定的盲目性，甚至会被人利用，进行一些非法活动。因此，政府在农民组织建设的过程中，应从政策上予以引导，行政上予以合作，法律上予以规范，使其健康发展。
3、尊重和保障农民利益表达，增强农民利益表达实效
马克思说过，发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。任何社会不可能在所有问题上都意见一致，要容许有不同意见的存在。新农村是农民自己的家园，农民的“话语权”更应该得到尊重和保障。党和政府要通过干部联系群众制度、设意见箱、与农民代表座谈等形式经常了解民意，倾听民声，关心民利；要创造宽松的民意表达环境，让农民真实自由地表达自己对新农村建设的想法、意见；同时，通过建立群众意见反馈制度、落实制度，把反映农民利益的意见和想法落到实处。
新农村建设要围绕农民的真实需求进行谋划，要根据农民的意愿加以推进，农民利益表达机制是其重要的途径和制度保障。通过建立健全农民利益表达机制，畅通农民利益表达渠道，规范农民利益表达行为，增强农民利益表达实效，使新农村建设真正成为“关心农民疾苦，尊重农民意愿、维护农民利益、增进农民福祉”的民心工程。


国土资源部


设立基本农田保护示范区工作方案

为切实加强耕地特别是基本农田保护，经研究，决定在各省（自治区、直辖市）设立基本农田保护示范区（以下简称示范区），树立以建设促保护的典范，进一步推进全国基本农田保护工作。现制定有关工作方案：

一、指导思想

认真贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发２００５１号）和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发２００４２８号关于严格保护耕地，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低精神，通过设立示范区，建设高标准基本农田，建立健全基本农田保护监管体系，以建设促保护，创造新鲜经验，探索长效机制，发挥典型示范作用，全面提升各地基本农田保护管理和建设水平。

二、目标任务

在地方各级人民政府的支持下，经过各级国土资源部门的共同努力，通过示范区建设，力争在２～３年初见成效，使示范区逐步实现“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”，成为各地学习参照的样板，全国宣传推广的典型，带动“十一五”期间整个基本农田保护工作。

示范区建设主要承担以下具体任务：

（一）开展基本农田整理。在土地利用总体规划确定的基本农田保护区内安排土地整理项目，加大投入，建设高标准基本农田提高基本农田的粮食生产能力。

（二）规范加强基本农田基础性工作。进一步完善基本农田基础数据和档案标志；加快现代技术手段的运用，逐步建立和实施基本农田保护信息管理和动态监测系统。

（三）完善落实基本农田保护规章制度。研究建立基本农田保护的监管体系，严格执行和落实各项基本农田保护措施。

（四）探索建立基本农田保护长效机制。重点探索责权利相结合的基本农田保护政策和加大基本农田建设力度的集中投入机制。

三、设立条件

基本农田保护示范区以县（市、区）为单位设立。河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等粮食主产省（自治区）各设立４～５个；北京、上海、天津、海南、西藏、青海等省（自治区、直辖市）各设立１个；其他省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团各设立２～３个。
示范区应当具备以下条件：

（一）在本省（自治区、直辖市）内具有代表性。选定的示范区能分别代表本省（自治区、直辖市）不同地形地貌的基本农田特色。

（二）在本省（自治区、直辖市）粮、棉、油生产中具有重要地位。示范区耕地集中连片，优质耕地比例较高，交通便利。

（三）具有较好的经济社会条件。示范区所在地区具有一定的经济实力政府支持，部门配合，群众保护基本农田的意识较高。

（四）具有一定的土地开发整理基础。曾组织实施国家和省级土地开发整理项目或项目已列入国家和省级项目投资计划。

（五）基本农田保护工作较为扎实。基本农田管理基本做到制度化、日常化；基础数据及图表册等资料档案比较完整，保护责任书签订率在８０％以上；初步建立了土地管理信息系统。

四、建设要求

（一）基本农田标准化

五年内，示范区基本农田经过土地整理面积达到１０万亩以上，农田达到以下基本要求：

１．土地集中连片。在开展土地整理的基本农田项目区内做到无零星分散建构筑物、无废弃地、无闲散地。

２．田块平整、规则。平原（坝）地区的基本农田要有利于机械化耕作；坡地基本实现梯田化，达到“保水、保肥、保土”要求。

３．水利设施配套。平原（坝）地区的基本农田排灌水设施建设要符合当地机耕作业、农作物对地下水位的要求；坡地要加强水土保持工程建设；旱地要积极推广节水灌溉技术。

４．田间道路通达。田间道路布局合理，适应耕作和田间管理要求；平原（坝）地区的基本农田要适应机械化耕作需要。

５．防护林网配套。主干路、沟、渠两旁要按照项目规划设计要求营造农田防护林；水土流失、土地沙漠化地区的防护林建设要满足水土保持和防风固沙的要求。

（二）基础工作规范化

１．档案资料完整齐全。基本农田保护图件应做到清晰，具有统一标定的区、片、块位置和编号，反映基本农田现状；图表册等有关资料要整理归档，永久保存并做到逐级备案。

２．数据资料及时更新。规范完善基本农田保护管理台账，建立基本农田变更统计制度，落实动态监测措施，及时更新基础数据；基本农田变化情况要及时反映到基本农田登记表并落到土地利用现状图上，做到图表册与现状一致。

３．保护标志统一规范。基本农田保护标志要经济适用、整洁持久，主要设置在交通沿线和城镇、村庄周边；按照有关规定进行统一编号、登记；标志内容要明确保护范围、面积、要求及责任单位等。

（三）保护责任社会化

１．完善责任体系。完善县（市、区）、乡（镇）、村各级基本农田保护目标责任制；建立基本农田保护动态监管制度，形成执法监察网络；开展动态巡查，及时发现、纠正和查处涉及占用基本农田的违法行为。

２．明确保护责任。基本农田保护面积、范围、期限、责任人应当明确，并与实际一致；土地使用证或土地承包经营权证书上应注有保护面积和责任人。

３．探索长效机制。从充分调动地方政府和广大农民群众的积极性出发，探索建立基本农田保护的社会监督和鼓励机制；探索建立有关部门、各级政府以及社会力量参与的基本农田建设集中投入机制。

（四）监督管理信息化

以基本农田基础资料和土地变更调查为基础，逐步建立基本农田基础数据库和信息管理系统；系统运行可靠，信息采集、处理、上报、反馈及时有效；准确反映基本农田现状和利用变化情况，可为基本农田审核、补划、执法监察、统计分析等提供依据。

五、申报程序

（一）推荐示范区名单。由各省（自治区、直辖市）国土资源部门根据本工作方案规定的示范区设立条件，并考虑本地区其他因素，进行综合平衡，提出拟设立示范区的县（市、区）名单，在征得县级人民政府同意后，将拟设立的示范区名单附基本情况说明报部。

（二）编报示范区建设方案。在省（自治区、直辖市）推荐的示范区报部审核同意后，由示范区所在地区县级国土资源部门编制示范区建设方案。示范区建设方案应包括：示范区基本情况、总体目标、具体建设任务、实施步骤、资金预算和保障措施等。

（三）核准示范区建设方案。示范区建设方案经示范区所在地区县级人民政府同意后，上报省级国土资源部门。省级国土资源部门对示范区建设方案严格把关，核准同意后报部。

（四）正式确定示范区。部对省级国土资源部门上报的示范区建设方案进行审核，对符合设立条件的分批批复；不符合条件的，提出修改完善意见，重新上报后再审核批复。示范区建设方案批复后，有关省（自治区、直辖市）国土资源部门应抓紧组织实施。部将适时统一公布全国基本农田保护示范区名单。

六、保障措施

（一）加强组织领导。示范区正式确定后，在部和省级国土资源部门统一组织领导下分阶段、有步骤开展有关工作。部将成立有关司局及事业单位参加的示范区工作协调机构，共同做好示范区建设方案核准、整理项目安排和检查指导等有关工作。省级国土资源部门要对本省（自治区、直辖市）示范区工作负总责，做好示范区建设的组织协调工作。示范区所在地区应成立以政府领导挂帅，由相关部门组成的领导机构，负责示范区建设的组织协调，国土资源部门承担具体工作。

（二）加大资金投入。示范区所在地区可以在建设期内每年申报１个国家投资土地整理项目，部将根据有关规定进行审核作出安排。省、地、县各级国土资源部门要根据示范区建设目标和任务，相应安排土地整理项目，确保完成基本农田整理任务。省级国土资源部门要争取政府支持，将农田水利建设、农业综合开发、耕地质量建设、农田林网建设、使用土地出让金的农业土地开发等支农项目优先安排在示范区；争取财政支持，在新增建设用地土地有偿使用费或土地收益中列支示范区建设及管理经费。

（三）进行技术扶持。与金土工程、土地利用动态监测、土地变更调查相结合，按照统一的技术平台和技术标准，在部、省两级开展的耕地监管保护信息系统、动态监测系统建设等工作中，优先对示范区部署基本农田信息化建设工作。省级国土资源部门要加强技术标准研究，结合示范区基本农田整理，研究制定本地区的标准基本农田的技术指标和要求；组织国际交流和考察，学习国外加强耕地保护和建设的先进经验及技术。

（四）加强监督指导。部和省级国土资源部门要定期对各示范区建设进展情况进行监督检查，加强工作指导。检查中，对建设中出现的问题及时提出改进意见；对达不到工作标准和要求的，要暂停有关项目的安排；对确实难以完成示范区建设任务的，取消示范区资格。通过简报方式及时反映和交流示范区建设信息。部将制定示范区建设检查验收办法，对示范区进行阶段性检查；在示范区建设各项任务基本完成后，组织检查验收和总结；对工作中涌现的先进单位或个人予以表彰，并及时向全国宣传推广示范区建设经验。